Lucha antilavado en Uruguay: hacia un nuevo paradigma de control

Por Cr. Diego Buela Trevisan
Experto en Cumplimiento de BRAGARD Abogados

Comienza un nuevo período de Gobierno en el Uruguay y con ello nuevas autoridades en la Secretaría Nacional Antilavado Uruguaya (SENACLAFT). ¿Qué cambios se pueden esperar para los próximos cuatro años? La lucha antilavado tuvo un espacio importante en la campaña electoral. El presidente Yamandú Orsi la mencionó en sus apariciones en prensa e incluso en el único debate electoral televisivo, donde la incluyó como parte importante de su programa, dentro del marco de la lucha contra la delincuencia.

Según los Contadores Ricardo Gil y Daniel Espinosa, quienes ya fueron Secretarios Antilavado en períodos de gobierno anteriores bajo la presidencia del Frente Amplio, en Uruguay, durante la última gestión, se redujo la percepción de riesgo del lavado de activos, y por lo tanto, se “bajó la guardia” en la lucha antilavado, a pesar de que en 2019 se tuvo una evaluación de pares del GAFILAT y Uruguay no tuvo una buena calificación en el capítulo de “efectividad de la lucha antilavado”.

El organismo encargado de diseñar y llevar adelante las líneas generales de acción contra el lavado de dinero es la SENACLAFT, pero hay otra entidad importante que es la Comisión Coordinadora de la lucha antilavado, que justamente busca coordinar y crear una red de información entre varios organismos del Estado. La Comisión fue creada por la Ley 19574/17 y originalmente la presidía el Prosecretario de la Presidencia de la República. Durante el Gobierno anterior se modificó, pasando a ser presidida por “un Representante de la Presidencia”, rebajando así el nivel que tenía a nivel jerárquico. Se ha anunciado que volverá a ser presidida por el flamante prosecretario de la Presidencia, Jorge Díaz, ex juez Letrado de la Capital, que fue quien realizara la primera sentencia por el delito de lavado de activos en Uruguay y, más recientemente, ex Fiscal de Corte.

Poner a la cabeza de esta lucha a alguien de extrema confianza del Presidente es una señal clara del cambio que se viene. El cambio se inicia desde la cabeza, han dicho Espinosa y Gil, y esta decisión muestra la importancia que para el nuevo gobierno tendrá la política antilavado. A pesar de las críticas que se han venido realizando desde expertos cercanos al Frente Amplio respecto de las políticas antilavado del gobierno saliente, se le reconoce a este haber realizado una Evaluación Nacional de Riesgos en 2023 y haber redactado una Estrategia Nacional de Riesgos en 2024. El gobierno entrante está de acuerdo en varios puntos de la Estrategia Nacional, que aún no fue aprobada y, seguramente con modificaciones, lo será en el presente año. En consonancia con la proyectada Estrategia Nacional, estará el darle una mayor coordinación entre la SENACLAFT y otros organismos, como la DGI, el BPS, la JUTEP y la Unidad de Inteligencia y Análisis Financiero (UIAF), para combatir mejor el delito de lavado de activos. Hay otro elemento que está en la Estrategia Nacional proyectada por la actual administración y que los nuevos jerarcas que tendrá la SENACLAFT ven con buenos ojos y es unificar los organismos de supervisión. Si bien la SENACLAFT es el organismo que tiene la función de diseñar e implementar la estrategia antilavado nacional, la UIAF, dependiente de la Superintendencia de Servicios Financieros (SSF) del Banco Central, es quien recibe los ROS y realiza los análisis de los mismos, y decide cuáles son remitidos a la Justicia. La mencionada SSF es también el supervisor del sistema financiero. Hay países como España donde estos organismos están unificados, y es una idea que suceda lo mismo en Uruguay. Se han dado en los últimos años, en especial en el periodo del gobierno saliente, divergencias de opinión respecto de los resultados de las supervisiones, siendo en particular la UIAF también crítica de la baja cantidad de ROS del sector no financiero, a su criterio.

En lo que respecta a los sujetos obligados, en primer lugar, veremos cambios que tienen que ver con la Estrategia Nacional, y otros que tienen que ver con rectificar lo que el gobierno saliente modificó a través de la llamada “LUC”.
Lo que ya está previsto en la proyectada Estrategia Nacional es hacer modificaciones a nivel de sujetos obligados. Hoy en día, en las Zonas Francas, todos los usuarios y explotadores están obligados a implementar un sistema antilavado por ley, sin importar la actividad que realicen, así sean call centers o brinden servicios educativos o de traducción. Se hará una evaluación por sector y es posible que solo se mantengan como sujetos obligados quienes lleven adelante actividades de riesgo de lavado. Por otro lado, el sector de tradings de mercaderías, que hoy en día solo está obligado si la actividad la realiza en Zonas Francas, pasará a estar obligado en zona no franca, en cualquier parte del territorio nacional.

Algo similar a lo que acontece va a suceder con las Organizaciones sin Fines de Lucro, que hoy en día están obligadas a cumplir la normativa sin importar la actividad que realicen, por ejemplo, los colegios. Seguramente se haga una evaluación por actividades y queden obligadas solo las que lleven adelante actividades de riesgo (por ejemplo, los partidos políticos).
La LUC fue una ley “ómnibus” que fue el ancla de la administración Luis Lacalle Pou, donde, a través de 476 artículos, se implementaron las reformas a nivel legislativo de lo que se había anunciado en la campaña electoral. Y a nivel de Prevención de Lavado hubo cambios importantes, como subir el umbral que existía para operar en efectivo, que era de USD 4000 (cifra sin dudas excesivamente baja, como lo reconocen Espinosa y Gil), pero se llevó a lo que hoy son USD 150.000, lo cual es excesivamente alto. Es probable que se disminuya a un entorno de USD 50.000.

El otro cambio grande que la LUC realizó fue hacer una presunción de riesgo bajo de las operaciones de los sujetos obligados no financieros con clientes que operen a través del sistema bancario. O sea que, por ejemplo, si un escribano tiene un cliente que va a adquirir un inmueble con transferencia bancaria, en principio podría tomar la operación como de riesgo bajo, y aplicar la mínima debida diligencia, que implica ni siquiera tener que pedir el origen de fondos, salvo que encontrara elementos indicados en la ley (o en la operación) que lo llevaran a considerar de alto riesgo. Sin dudas, este artículo volverá a la redacción inicial y se deberá siempre catalogar como riesgo bajo, medio o alto, y aplicar en consecuencia debida diligencia simple, normal o intensificada, minimizando los casos en los que no se pide el origen de fondos.

Tanto Jorge Díaz como los contadores Espinosa y Gil (que recientemente sacaron un libro exponiendo sus críticas y su visión de lo que debería ser la estrategia antilavado) vienen insistiendo en que, así como han aumentado sentencias en varios de los delitos precedentes del lavado de dinero, casi no hay condenas de lavado en Uruguay. Las actuales autoridades de SENACLAFT e incluso el Juez del Juzgado de Delitos de Lavado han dicho que no hay tanto lavado en Uruguay, pero para que dichos grupos delictivos subsistan, tiene que haber lavado de dinero. En el libro detallan casos que han sucedido en el país en las últimas décadas.

Por lo tanto, indican que la supervisión no se está llevando bien y que hay que mejorarla. Los sistemas antilavado que son impulsados a nivel mundial por el Grupo de Acción Financiera Internacional se basan en que los sujetos obligados lleven adelante los controles con el objetivo de llegar a los famosos “ROS”, los reportes de operaciones sospechosas. La futura Dirección de la Senaclaft se ha mostrado disconforme con la cantidad de ROS presentados por el sector no financiero. Sin ROS no hay suficientes casos que pasen a la Justicia y con ello, menores posibilidades de llegar a sentencias.

A nivel de supervisión, podemos observar la siguiente estadística de cantidad de inspecciones en los últimos años:

Período de Gobierno del Frente Amplio

*Primeros años de existencia de Senaclaft pero aún bajo la ley 18494/09
** Primer año bajo la ley 19574/17

Período de Gobierno de la Coalición Republicana

*años de pandemia

Sin hacer un análisis muy exhaustivo, se nota claramente una mayor cantidad de inspecciones en el anterior período de Gobierno. La SENACLAFT, dirigida por Jorge Chediak, ha expresado que basaron sus inspecciones en análisis de operaciones de mayor riesgo realizadas a través del «Observatorio del Análisis Estratégico», lo que implica que se buscó más calidad y no tanto cantidad. Es de esperar que la cantidad seguramente suba en los próximos años.

Chediak, prestigioso abogado que fue Juez y Presidente de la Suprema Corte de Justicia, empezó su gestión hace cinco años pidiendo disculpas a los Sujetos Obligados por las molestias que la gestión anterior del organismo había ocasionado. Pasó de llamarles Sujetos Obligados a Sujetos «Colaboradores» y, en un evento del Colegio de Abogados realizado a finales de 2024, dijo que el Estado debería, de alguna forma, incentivar con algún tipo de beneficio a los Sujetos Obligados para que estos llevaran adelante sus obligaciones antilavado. No parece ser una idea descabellada, pero no parece estar en los planes de la nueva administración. Y la visión de la nueva administración volverá seguramente a ser enteramente la de sujetos “obligados”.

La pregunta que surge es qué pasará con el Sector Financiero. Como se dijo ya, la SSF es la encargada de la Supervisión del Sector Financiero. No se han visto cambios tan grandes de política en los distintos periodos que gobernaron Partidos Políticos diferentes. Tampoco ha habido grandes cambios legislativos en la materia de un periodo a otro como sí lo vimos en el Sector No Financiero. El Sector Financiero está regulado (como sucede también en todo el mundo occidental) desde muchos años antes que el No Financiero, está más maduro, entiende más los riesgos a los que se enfrentan a nivel de lavado y allí no está tanto en cuestión, por ejemplo, el nivel de los ROS, y sí la forma de implementar por parte de los Obligados los sistemas de prevención. Las empresas de intermediación financiera, los Intermediarios de Valores, Asesores de Inversión y las empresas de servicios financieros han sido en los últimos años las más inspeccionadas, bajo la administración de los distintos gobiernos. Si se hiciera una serie como la vista para los no financieros, incluso se puede notar un incremento de inspecciones en los últimos años.

En la última memoria emitida en 2024 respecto del 2023, la UIAF menciona que se espera mejoría de los supervisados en los sistemas de monitoreo de transacciones de clientes, incluyendo mejoras en los parámetros de los sistemas, como ser umbrales, análisis de desvíos y tolerancias establecidas. Asimismo, la actualización periódica de la DD y gestión de operaciones inusuales. Se puede concluir que el foco ya no está en la debida diligencia inicial (como puede suceder por ahora con los No Financieros) y más en la gestión de los clientes que se tienen en cartera operando.

La nueva Secretaria General Antilavado es la Cra. Sandra Libonatti, quien hace 16 años se desempeña como jefa de la Unidad de Control de Lavado de Activos en la UIAF. En dicha actividad ha tenido mucha participación en un rol de supervisor del sector financiero. En línea con lo que veníamos expresando más arriba, le dará sin dudas un perfil mucho más “inspectivo” a la SENACLAFT que lo que tuvo en estos últimos años. A lo anterior debe adicionarse el impacto que está generando en la plaza uruguaya la caída de tres fondos ganaderos en los últimos meses, uno de los cuales presenta un déficit de USD 250 millones aproximadamente. La operativa de estos fondos que recibían inversiones no bancarizadas de inversores uruguayos y argentinos, ha generado alarma y posiblemente impulse modificaciones para evitar este tipo de ingreso de fondos sin control en productos de inversión alternativos.