Tras muchos meses de trabajo y la construcción de un amplio consenso, la Legislatura porteña aprobó -con 54 votos a favor y solo tres en contra- la ley que crea el Servicio Penitenciario de la Ciudad de Buenos Aires y su correspondiente Régimen Jurídico. Un logro que corona un proceso de diálogo interdisciplinario ejemplar, poco frecuente en tiempos de tanta fragmentación política.
La madrugada del 28 de noviembre de 2025 quedará inscrita en la historia institucional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) como el momento en que el distrito completó, tras casi tres décadas de autonomía formal, el último eslabón de su sistema de justicia penal. En una sesión maratónica y cargada de tensión política, la Legislatura porteña sancionó con fuerza de ley la creación del Servicio Penitenciario de la Ciudad (SPC) y la Ley de Ejecución Penal, instrumentos jurídicos que ponen fin a la dependencia histórica del Servicio Penitenciario Federal (SPF).
Para comprender la magnitud de este logro, es imperativo situar el evento en la larga cronología de la emancipación jurídica de Buenos Aires. Desde la reforma constitucional de 1994, la Ciudad ha luchado por obtener las competencias plenas de una provincia. Sin embargo, la transferencia de la justicia y la seguridad fue fragmentaria.
La “Ley Cafiero” y el eslabón perdido
Durante años, la llamada “Ley Cafiero” limitó la capacidad de la Ciudad para tener su propia policía y justicia penal. Aunque la transferencia de la Policía de la Ciudad se concretó años atrás, el sistema penitenciario permaneció como una “pata renga” del sistema. Los jueces porteños dictaban sentencias, pero el cumplimiento de las mismas dependía de la disponibilidad de cupos en el SPF, una entidad ajena a la administración local. Esta desconexión generó un sistema ineficiente donde la Ciudad pagaba los costos políticos de la inseguridad, pero carecía de las herramientas para gestionar el castigo y la reinserción.
La aceleración legislativa de 2025 no respondió meramente a un deseo de pureza federalista, sino a una emergencia de seguridad palpable. Durante los últimos dos años, las comisarías y alcaidías de la Policía de la Ciudad colapsaron. Diseñadas para alojamientos transitorios de no más de 48 horas, estas instalaciones pasaron a albergar a miles de condenados y procesados durante meses.
El punto de quiebre ocurrió en febrero de 2025, cuando un fallo del juez de la Ciudad, Norberto Circo, ordenó al SPF recibir a más de 400 detenidos que abarrotaban las comisarías porteñas. La negativa y la incapacidad del sistema federal para absorber este flujo provocaron un conflicto institucional de alto nivel entre el jefe de Gobierno, Jorge Macri, y la por entonces ministra de Seguridad Nacional, Patricia Bullrich.
Esta crisis de sobrepoblación tuvo dos consecuencias directas que forzaron el consenso legislativo:
- Desvío de recursos policiales: aproximadamente 2.000 oficiales de la Policía de la Ciudad fueron sacados de las calles para cumplir funciones de guardia cárceles en las comisarías, debilitando la prevención del delito.
- Violación de Derechos Humanos: el Comité Nacional para la Prevención de la Tortura (CNPT) y diversos organismos alertaron sobre condiciones de hacinamiento infrahumanas, lo que aceleró la necesidad de una solución local.
El proceso legislativo: la construcción del consenso
El camino hacia la sesión del 28 de noviembre fue pavimentado por un trabajo intenso en las comisiones legislativas durante el segundo semestre de 2025. A diferencia de otras leyes que suelen imponerse por mayoría automática, la creación del SPC requirió un “acuerdo pluri-partidario” debido a la complejidad técnica y la sensibilidad del tema.
Las comisiones de Justicia, Seguridad, Asuntos Constitucionales, Legislación del Trabajo y Presupuesto protagonizaron tres meses de reuniones semanales. Este proceso, que concluyó su primera etapa formal el 24 de septiembre de 2025, fue clave para limar asperezas y tecnificar el debate.
Actores clave en esta etapa incluyeron:
- Legisladores: Inés Parry (UCR, presidenta de la Comisión de Justicia) y Gimena Villafruela (PRO, presidenta de Seguridad) lideraron la articulación política, defendiendo la necesidad de un sistema “moderno y civil”. También fue clave Claudia Neira, quien como presidenta del bloque de Unión por la Patria aportó su mirada como especialista en seguridad.
- Expertos y organismos: se escucharon las voces de la Defensoría del Pueblo (María Rosa Muiño), jueces de ejecución penal (María Jimena Monsalve) y el CNPT. Estos actores introdujeron correcciones vitales al proyecto original, especialmente en lo referido a los derechos de las mujeres, la población LGBTQ+ y los mecanismos de control externo.
- La negociación política: el PRO necesitaba los votos de la UCR y de La Libertad Avanza (LLA) para asegurar una mayoría robusta. La UCR condicionó su apoyo a que el servicio tuviera una conducción civil clara y no militarizada, mientras que LLA exigió garantías de “orden” y eficiencia en el gasto, apoyando la posibilidad de participación privada.
La llegada al recinto
La sesión ordinaria convocada para el jueves 27 de noviembre de 2025 fue, en términos parlamentarios, una “sesión maratónica”. No sólo se debatía la creación del SPC, sino también el Presupuesto 2026 y la Ley Tarifaria, lo que convirtió al recinto en una caldera de negociaciones cruzadas hasta la madrugada del viernes.
La Legislatura amaneció vallada y con un fuerte operativo de seguridad, reflejo de la tensión social que se vivía a nivel nacional con protestas de jubilados y movimientos sociales que habían ocurrido días antes en el Congreso Nacional. Sin embargo, puertas adentro, el acuerdo entre las fuerzas mayoritarias (PRO, UCR, UP, LLA) garantizó un desarrollo institucional ordenado, aunque vibrante en los discursos.
El debate parlamentario cristalizó diferentes visiones del estado y la seguridad:
El oficialismo ampliado (PRO, UCR, Coalición Cívica, Confianza Pública)
Los miembros de la coalición de gobierno y sus aliados argumentaron desde la lógica de la autonomía y la eficiencia.
Parry calificó la sanción como un “punto de inflexión histórico”, destacando que por primera vez la Ciudad asume la responsabilidad total de la cadena punitiva. Resaltó la oportunidad de diseñar un sistema “desde los cimientos”, sin los vicios del sistema federal.
Gimena Villafruela puso el foco en la seguridad ciudadana: “Es un hito para nuestra autonomía que marcará un antes y un después en la vida de todos los vecinos”. Su argumento central fue que la ley permitirá “liberar” a los policías que cuidan presos para que vuelvan a patrullar.
La Libertad Avanza (LLA)
El bloque libertario, alineado con la política nacional de “mano dura” y austeridad, apoyó el proyecto fervientemente. Vieron en la ley una herramienta para terminar con la “puerta giratoria” y asegurar el cumplimiento efectivo de las penas. Su apoyo fue crucial para alcanzar los 54 votos, consolidando una alianza táctica con el macrismo en temas de seguridad. La diputada Rebeca Fleitas destacó: “Desde LLA cumplimos con un reclamo histórico de los porteños que hoy sufren de la inseguridad por la fuga de presos en comisarías y Alcaidías. Con la aprobación de esta ley comenzamos el proceso de consolidación del Sistema Integral de Seguridad Pública”.
Unión por la Patria (UP)
Desde el bloque que preside Neira se impulsó un trabajo minucioso: tomar el proyecto del Ejecutivo, integrar las iniciativas presentadas por los distintos bloques y, a partir de ese entramado, construir un texto completamente nuevo, propio de la Legislatura. Neira destacó especialmente la participación de especialistas y expertos, cuyas miradas diversas permitieron avanzar hacia un proyecto verdaderamente consensuado.
“Todos los bloques aportaron su honestidad intelectual, con discusiones técnicas y propuestas constructivas. Queremos una Ciudad que reduzca los índices de reincidencia y en la que la ejecución de la pena sea realmente eficiente”, subrayó.
La oposición de izquierda (Frente de Izquierda – FIT)
La única disonancia real provino de las tres bancas de la izquierda (Gabriel Solano, Mercedes Trimarchi, Andrea D’Atri). Denunciaron que el nuevo servicio sería una fuerza represiva más, duplicando el aparato coercitivo en la Ciudad. El punto más álgido de su crítica fue el articulado que permite la participación privada en la construcción y gestión de cárceles. Calificaron esto como la “mercantilización del castigo”, citando experiencias fallidas en la región donde el lucro incentiva el hacinamiento. Desde sus bancas, y en sintonía con las manifestaciones externas, argumentaron que la prioridad presupuestaria debería ser salud y educación, no la construcción de cárceles.
El resultado de la votación reflejó el aislamiento de la postura abolicionista de izquierda frente al consenso punitivista/autonomista del resto del arco político.
El nuevo Servicio Penitenciario
La ley sancionada crea una institución sui generis, diseñada para superar las falencias del modelo castrense tradicional del SPF. Se define como una “fuerza de seguridad civil armada”, pero con una estructura bicéfala que intenta equilibrar la seguridad con el tratamiento.
A diferencia del modelo federal, donde el escalafón es único, el SPC se divide en dos cuerpos diferenciados, una innovación técnica destinada a separar la custodia física de la rehabilitación.
Cuerpo de Seguridad Penitenciaria
Función: custodia perimetral, seguridad interna, traslados y manejo de crisis.
Carácter: armado y uniformado.
Formación: a cargo del Instituto Superior de Seguridad Pública (ISSP), con énfasis en el uso racional de la fuerza y armas menos letales.
Agentes de Reinserción Social
Función: implementación del tratamiento criminológico, educación, trabajo y asistencia social.
Carácter: civil, técnico y profesional (no armado).
Objetivo: ser el interlocutor primario del interno para su «Plan de Vida», reduciendo la fricción inherente a la relación carcelero-preso.
La ley establece que el SPC depende orgánicamente del Ministerio de Justicia de la Ciudad (no del de Seguridad), una decisión política para enmarcar la ejecución de la pena como una instancia de justicia y no meramente policial. Además, se crean mecanismos de control robustos:
- Oficina de Transparencia y Control Externo: para auditar la gestión y prevenir la corrupción.
- Defensoría del Personal: un organismo novedoso para proteger los derechos laborales de los agentes, reconociendo que el bienestar del personal incide directamente en el trato al interno.
Dos artículos generaron fricción particular durante el debate en particular:
- Gestión privada: la ley habilita la concesión a privados para la “construcción y/o administración” de establecimientos. Aunque el oficialismo aseguró que la seguridad indelegable queda en manos del Estado, la oposición advirtió sobre el modelo de “cárceles negocio”.
- Armas menos letales: se faculta el uso de dispositivos como lanzadores Byrna o Taser dentro de los penales bajo protocolos de proporcionalidad. Esto fue defendido como una modernización necesaria para evitar el uso de fuerza letal en motines, pero criticado por organismos de DDHH como potencial herramienta de tortura si no se controla estrictamente.
La Ley de Ejecución Penal y el paradigma del “Plan de Vida”
Junto con la creación orgánica del servicio, se aprobó por 55 votos positivos y tres negativos la normativa que regula la vida intramuros, reemplazando la aplicación supletoria de la Ley Nacional 24.660.
El corazón de la nueva ley es el concepto de “Plan de Vida”. Al ingresar al sistema, cada detenido diseña, junto con los Agentes de Reinserción, una hoja de ruta personalizada.
- Consensualidad: a diferencia del “tratamiento” impuesto, el Plan de Vida busca el compromiso del interno con objetivos educativos, laborales y terapéuticos.
- Progresividad: el avance a través de las fases de la pena (Observación -> Tratamiento -> Prueba -> Libertad Condicional) está atado al cumplimiento de este plan.
La ley adapta los beneficios de salidas transitorias a la realidad urbana:
- Salidas Transitorias: el juez de ejecución puede autorizar salidas de hasta 48 horas cada dos meses para revinculación familiar.
- Trabajo y Descuentos: se estipula que del salario que perciba el interno por su trabajo (modalidad semilibertad o talleres intramuros), se podrá descontar un porcentaje (hasta el 20%) destinado a reparar daños o costear gastos del sistema, un punto que generó debate sobre la naturaleza del trabajo penitenciario (¿derecho o deber oneroso?).
- Respondiendo a las críticas del CNPT, el texto final incorporó garantías explícitas para mujeres y población trans, incluyendo atención ginecológica obligatoria y espacios adecuados para internas embarazadas o con hijos, reconociendo la vulnerabilidad específica de este colectivo en el encierro.
Lo que viene
La sanción de la ley es el fin del principio. La implementación plantea desafíos logísticos, económicos y culturales de enorme envergadura.
La Ciudad no tiene cárceles vacías esperando. La ley se aprueba en medio de una carrera contrarreloj para terminar el complejo penitenciario en Marcos Paz (fuera del ejido urbano, en la provincia de Buenos Aires). La disputa con la Nación por la transferencia de la Cárcel de Devoto (para su demolición y negocio inmobiliario) y pabellones de Ezeiza es la clave financiera del sistema. Si la Nación no transfiere los fondos y los edificios, la ley será letra muerta y las comisarías seguirán llenas.
Existe el riesgo latente de que el nuevo SPC, al nutrirse inicialmente de “algo de personal” transferido del SPF y de la cultura policial existente, replique los vicios de la fuerza federal que pretende superar. La “doble vía” de agentes civiles y de seguridad es un intento teórico de evitar esto, pero la práctica en América Latina demuestra que la lógica de seguridad suele fagocitar a la de reinserción.
Para el gobierno de Jorge Macri, el éxito de esta ley se medirá en una sola métrica: la cantidad de policías que regresan a la calle. Es una ley de seguridad camuflada de ley penitenciaria. Si el sistema funciona, 2.000 policías volverán a patrullar, lo cual es el principal dividendo político buscado de cara a las elecciones futuras.
Por el momento para el Jefe de Gobierno es todo festejo: “Es histórico que tengamos nuestro propio Servicio Penitenciario, un gran paso para nuestro plan integral de seguridad y un hito para la autonomía porteña”. Y agregó: “Cada competencia que asumimos tiene un impacto directo en la vida de los 3 millones de vecinos y de todas las personas que recorren o visitan todos los días la Ciudad”.
“Con la creación del Servicio Penitenciario de la Ciudad estamos dando un paso muy importante en la consolidación institucional de la Ciudad. Es un logro que se merecen todos los porteños y también, uno de los principales objetivos que nos propuso cumplir el Jefe de Gobierno, Jorge Macri”, dijo el ministro de Justicia, Gabino Tapia. “Además, esto nos permite reforzar nuestro Sistema Integral de Seguridad Pública”, añadió.
Por su parte, el secretario de Justicia de la Ciudad Francisco Quintana expresó en redes: “Un paso más hacia la plena autonomía de la Ciudad. Se aprobó la Ley de Ejecución de la Pena y la Creación del Servicio Penitenciario y de Reintegración Social porteño. Este logro refleja nuestro compromiso por la seguridad de los vecinos, como así también con la plena autonomía de CABA. Estamos convencidos de que este proyecto será un hito en materia de seguridad, transparencia y orden público”.
Ni bien se aprobó la ley, varios legisladores se acercaron a las gradas, donde el subsecretario de Política Criminal y Asuntos Penitenciarios porteño, Leandro Halperín, había seguido el debate con atención. Halperín fue, sin dudas, uno de los principales artífices del consenso alcanzado.
“Es un hecho histórico para la Ciudad. La creación del Servicio Penitenciario porteño es un acuerdo muy robusto, en un momento en el que los acuerdos no suelen ser la regla. Es una ley de avanzada”, afirmó mientras se retiraba de la Legislatura, visiblemente satisfecho por el resultado obtenido y con su corbata de la suerte.
