Por Jorge M. Capitanich*
El Senado tiene sobre su mesa un proyecto que promete garantizar “el acceso real y efectivo al ambiente y a la propiedad para todos los habitantes del suelo argentino”. El objetivo es legítimo y hasta urgente: según la Fundación Tejido Urbano, 5,4 millones de hogares argentinos -el 36% del total- tienen algún tipo de irregularidad en la tenencia de su vivienda, sin título que les permita usarla como garantía, transmitirla a sus hijos o protegerse de un desalojo. A eso se suman 230.000 hogares que comparten una misma vivienda, 372.000 en situación de hacinamiento y 510.000 en viviendas irrecuperables. El problema es estructural, no coyuntural, y exige una respuesta legislativa seria.
Por eso, junto con un grupo de senadores, dictaminamos en minoría: no para cerrar la puerta a la reforma, sino porque el texto del Ejecutivo, tal como está redactado, colisiona con la Constitución y necesita ser corregido antes de convertirse en ley.
El artículo 17 de la Constitución Nacional condiciona toda expropiación a una declaración de utilidad pública por ley del Congreso y a una indemnización que repare íntegramente el perjuicio. El proyecto en su versión mayoritaria establece que la indemnización por lucro cesante “en ningún caso” podrá superar el 30% del daño emergente, salvo que el expropiado pruebe fehacientemente una afectación mayor. Ese tope no simplifica el instituto: lo desnaturaliza, porque introduce un techo arbitrario sobre un derecho patrimonial que la Constitución manda reparar en su totalidad.
En nuestro dictamen mantuvimos la exclusión del lucro cesante como concepto -tal como rige hoy- pero reconociendo intereses por el tiempo de mora, sin fijar porcentajes que terminan restringiendo el derecho que se dice proteger. Cuando el Estado avanza sobre macroproyectos de infraestructura, reservas estratégicas o reformas territoriales que afectan a comunidades enteras, la ciudadanía no puede quedar afuera. Por eso incorporamos un régimen de “Grandes Expropiaciones” -definidas por umbrales objetivos: territorial, demográfico y ambiental- que obliga al Poder Ejecutivo a convocar una Consulta Popular No Vinculante y Audiencia Pública, con garantías estrictas de secreto del voto y accesibilidad, antes de que el Congreso trate la ley de utilidad pública. Es devolverle a la gente la decisión directa en los casos de mayor impacto colectivo.
La Ley 24.374, vigente desde 1994, exige tres años de posesión pacífica para acceder a la regularización dominial de la vivienda única. El dictamen de mayoría eleva ese plazo a diez años, que es exactamente el que ya exige la prescripción adquisitiva ordinaria del artículo 1898 del Código Civil y Comercial. Es decir: la reforma que se presenta como una solución para los sectores más vulnerables en realidad no cambia nada, porque equipara la vía especial con la vía general que ya existe. Nosotros proponemos mantener el plazo de tres años y, en cambio, poner el esfuerzo reformista donde hace falta: digitalizar el trámite, agilizar los plazos de la autoridad de aplicación y ordenar los honorarios notariales.
El capítulo procesal del proyecto equipara, en los hechos, a quien usurpó un inmueble con quien tiene -o tuvo- un vínculo contractual previo. En un contexto de emergencia habitacional, económica y laboral, con contratos muchas veces celebrados sin mayor regulación entre las partes, esa igualación deliberada genera desigualdades manifiestas. Nuestro texto conserva las herramientas de desalojo rápido, pero diferenciando con precisión a los usurpadores e intrusos de los ocupantes con causa contractual, e incorpora protecciones específicas para niños, personas con discapacidad y adultos mayores en situación de desamparo antes de cualquier lanzamiento.
El proyecto mayoritario delega a cada provincia la regulación de la titularidad extranjera de tierras rurales y elimina las restricciones nacionales vigentes sobre inmuebles ribereños de cuerpos de agua, nacientes de ríos, glaciares, zonas de frontera y áreas de valor ambiental o estratégico. Transferir esa competencia a las provincias no es un ejercicio de federalismo: es fragmentar la capacidad del Estado nacional de proteger recursos -el agua dulce, la biodiversidad, la seguridad de frontera- cuya relevancia excede cualquier límite jurisdiccional. Restituimos esas prohibiciones a nivel nacional. Al mismo tiempo, el proyecto suprime las excepciones que hoy permiten a extranjeros con diez años de residencia comprobada, o casados con argentinos, acceder a tierra rural, lo que vulnera el artículo 20 de la Constitución sobre los derechos civiles de los extranjeros residentes.
El proyecto traslada a la cartera de Seguridad la autoridad de aplicación de la Ley de Manejo del Fuego, acorta el plazo de prohibición de cambio de uso del suelo quemado y restringe la protección a bosques nativos, dejando afuera humedales y zonas protegidas. Con el 95% de los incendios originados por acción humana -437.000 hectáreas quemadas en 2025, según el Sistema Nacional de Manejo del Fuego-, debilitar esas protecciones es regresivo y contrario al artículo 41 de la Constitución y al principio de no regresividad ambiental que consagra la Ley 25.675 y el Acuerdo de Escazú. Proponemos que la autoridad ambiental nacional siga a cargo, con un portal público de monitoreo y participación ciudadana obligatoria en los planes de prevención.
Incorporamos un régimen especial para regularizar, en un procedimiento sumarísimo, la titularidad de inmuebles expropiados por el Estado antes del 31 de diciembre de 2025 y hoy ocupados por familias en barrios populares, con tasación social, planes de pago accesibles y protección contra el desalojo o la venta forzada por diez años. Es la otra cara de la misma moneda: no alcanza con corregir el capítulo expropiatorio si no resolvemos, al mismo tiempo, la situación de quienes ya viven en esas tierras.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce en su artículo 11.1 el derecho de toda persona a una vivienda adecuada. Ese compromiso, que Argentina asumió con jerarquía constitucional, es el que guio nuestro dictamen. No rechazamos la necesidad de modernizar el régimen de propiedad, expropiaciones y regularización dominial: rechazamos hacerlo a costa de la Constitución, del ambiente y de la soberanía sobre nuestros recursos estratégicos. Ese es el sentido del texto alternativo que proponemos al Senado.
* Senador PJ
