La mediación prejudicial en materia sanitaria comienza a mostrar resultados alentadores y alimenta el debate sobre una reforma más amplia: cómo descomprimir a la Justicia y garantizar el derecho a la salud en un sistema cada vez más exigido.
Durante años, los amparos de salud fueron concebidos como una herramienta excepcional para garantizar el acceso a tratamientos o prestaciones cuya demora podía poner en riesgo derechos fundamentales. Con el paso del tiempo, sin embargo, esa excepción comenzó a convertirse en regla. Hoy, la judicialización de la salud ocupa una parte sustancial de la actividad del fuero Civil y Comercial Federal y expone las tensiones de un sistema que debe conciliar un derecho constitucional con recursos económicos necesariamente limitados.
La creciente cantidad de demandas no sólo modificó la dinámica de los tribunales. También alteró la planificación financiera de obras sociales, empresas de medicina prepaga y del propio Estado, obligados a afrontar prestaciones cada vez más complejas y costosas, muchas veces ordenadas mediante medidas cautelares dictadas en plazos extremadamente breves.
En ese escenario comenzó a cobrar protagonismo el Procedimiento de Mediación Prejudicial en Materia de Salud (PROMESA), una herramienta creada por el Decreto 37/2023 con el propósito de ofrecer una instancia de diálogo previa a la judicialización de los conflictos sanitarios. La iniciativa busca que pacientes y entidades financiadoras puedan arribar a soluciones consensuadas antes de iniciar un proceso de amparo, reduciendo así la litigiosidad que hoy caracteriza al sistema.
Sin embargo, PROMESA representa apenas una parte de una discusión mucho más amplia. Alrededor de este mecanismo confluyen debates sobre el alcance del Programa Médico Obligatorio (PMO), el impacto de los medicamentos de alto costo, la necesidad de incorporar evaluaciones científicas independientes, el rol de los jueces frente a reclamos urgentes y la sustentabilidad futura del sistema sanitario argentino.
Una instancia previa para evitar el conflicto judicial
PROMESA fue concebido como un mecanismo alternativo de resolución de conflictos específicamente orientado a cuestiones sanitarias. Su finalidad consiste en abrir una instancia institucional de negociación entre afiliados o pacientes y las entidades responsables de brindar cobertura médica antes de que el conflicto llegue a los tribunales.
A diferencia de otros sistemas de mediación prejudicial vigentes en la Argentina, el procedimiento mantiene actualmente un carácter voluntario. El afiliado conserva la posibilidad de acudir directamente a la Justicia sin atravesar previamente esta instancia conciliatoria. Del mismo modo, una vez iniciado el proceso judicial, el magistrado puede invitar a las partes o derivarlas a PROMESA con el objetivo de explorar una solución consensuada.
El sistema cuenta con un registro específico de mediadores especializados en conflictos sanitarios, preparados para intervenir en una materia donde confluyen cuestiones jurídicas, médicas y humanas particularmente sensibles.
Los primeros resultados aparecen como un dato alentador para quienes impulsan este modelo. Hasta marzo de 2026 se habían desarrollado 351 mediaciones, con acuerdos en más de la mitad de los casos. Cuando intervino el Estado Nacional, la tasa de resolución alcanzó el 60%, mientras que aproximadamente el 63% de los conflictos correspondió a reclamos exclusivamente prestacionales.
Las cifras comenzaron a instalar la idea de que la mediación puede convertirse en una herramienta eficaz para disminuir la presión sobre los tribunales federales, aunque sus impulsores coinciden en que todavía existen aspectos normativos que deberían modificarse para potenciar su funcionamiento.
El diagnóstico de quienes administran el sistema
Uno de los diagnósticos más contundentes sobre la situación actual fue formulado por el gerente General de la Obra Social de Empresarios, Profesionales y Monotributistas (OSDEPYM), Facundo Rodríguez, quien describió una crisis que, según sostuvo, lleva años gestándose como consecuencia de una ecuación cada vez más difícil de sostener: ingresos que disminuyen en términos reales frente a un PMO que se expandió de manera constante hasta convertirse, a su juicio, en uno de los más amplios del mundo.
Rodríguez recordó que solamente durante 2024 ingresaron 10.900 nuevos juicios al fuero Civil y Comercial Federal vinculados con cuestiones sanitarias, una cifra que refleja la magnitud del fenómeno. Según explicó, alrededor del 70% de las resoluciones dictadas por ese fuero corresponden actualmente a conflictos relacionados con el derecho a la salud.
En ese contexto, destacó el funcionamiento de PROMESA y aseguró que el mecanismo registra niveles de resolución cercanos al 60% y 70%, porcentajes considerablemente superiores a los que habitualmente presentan otros sistemas de mediación, donde los acuerdos suelen ubicarse entre el 20% y el 30%.
Pero el problema excede la cantidad de expedientes. También alcanza la forma en que los jueces deben resolverlos. Rodríguez explicó que cerca del 80% de los amparos terminan acompañados por medidas cautelares, lo que obliga a los magistrados a decidir en plazos muy reducidos si corresponde ordenar una cobertura médica urgente.
Para conceder esa tutela anticipada, recordó, deben verificarse dos presupuestos clásicos del derecho procesal: el periculum in mora -el peligro que implicaría la demora para la salud del paciente- y el fumus boni iuris, es decir, la verosimilitud del derecho invocado.
Sin embargo, advirtió que en numerosos casos los jueces se ven obligados a disponer la cobertura de medicamentos de costos extraordinarios, incluso indicados fuera de las aprobaciones terapéuticas habituales (off label), sin contar con un respaldo técnico independiente que les permita valorar adecuadamente la evidencia científica disponible.
Una crisis que excede a los tribunales
Si bien PROMESA aparece como una herramienta para descomprimir la litigiosidad, los propios protagonistas del sistema coinciden en que la mediación no resolverá, por sí sola, los problemas de fondo. La judicialización es apenas la manifestación más visible de una crisis mucho más profunda, atravesada por el desfinanciamiento del sistema sanitario, el crecimiento sostenido del costo de las nuevas tecnologías médicas y la expansión permanente de las prestaciones obligatorias.
En los distintos encuentros organizados para analizar esta problemática hubo un consenso prácticamente unánime: el sistema de salud argentino atraviesa un punto de inflexión que obliga a revisar tanto las reglas de financiamiento como el modo en que se incorporan nuevas prestaciones.
El superintendente de Servicios de Salud, Claudio Stivelman, sintetizó ese diagnóstico con una definición contundente al afirmar que el sistema se encuentra, directamente, “fundido”. La fragmentación entre el sector público, el PAMI, las obras sociales nacionales, las provinciales y las empresas de medicina prepaga complejiza aún más un escenario donde cada subsistema enfrenta dificultades financieras crecientes.
El Congreso ya trabaja en una reforma
La discusión también comenzó a trasladarse al ámbito legislativo. El presidente de la Comisión de Acción Social y Salud Pública de la Cámara de Diputados, Manuel Quintar, fue uno de los principales impulsores de la idea de transformar PROMESA en una instancia obligatoria antes de la presentación de cualquier amparo de salud.
En diálogo con Quorum, Quintar confirmó que el oficialismo trabaja en un proyecto para modificar el régimen procesal. “Se está puliendo el proyecto. Tiene algunas cuestiones de fondo, procesales y constitucionales que tenemos que resolver para hacerlo bien. Calculamos que en las próximas semanas podremos impulsarlo”, adelantó.
Según explicó, la iniciativa prevé establecer una instancia de conciliación obligatoria previa a la interposición de amparos o medidas cautelares en materia de salud.
El proyecto incorpora además otro cambio relevante: exigir que, antes de adoptar determinadas decisiones, exista un informe técnico elaborado por el Cuerpo Médico Forense o, cuando sea creada, por la futura Agencia de Evaluación de Tecnologías Sanitarias.
Al mismo tiempo, la propuesta contempla endurecer las sanciones económicas para aquellas obras sociales o entidades financiadoras que incumplan las prestaciones obligatorias previstas en el PMO.
De ese modo, el proyecto busca equilibrar dos objetivos que hoy aparecen como complementarios: reducir la litigiosidad mediante mecanismos de conciliación temprana y, al mismo tiempo, fortalecer las herramientas para sancionar incumplimientos cuando efectivamente existan.
Los jueces: “No quiero que se me muera un paciente en mi escritorio”
Si hubo un momento que sintetizó la dimensión humana del problema fue el Segundo Desayuno de Trabajo sobre la Evolución de PROMESA, la Judicialización en Salud y la intervención del Cuerpo Médico Forense.
Organizado por OSDEPYM, el Instituto de Investigaciones de Obras Sociales (IIDOS) y la Fundación de Estudios para la Salud (FESAL), el encuentro reunió a jueces, funcionarios, especialistas y representantes del sistema sanitario.
Pero fueron los propios magistrados quienes dejaron los testimonios más reveladores.
Lejos de limitarse a un análisis técnico, describieron la presión cotidiana que implica resolver, en cuestión de horas, reclamos donde una decisión puede significar la diferencia entre la vida y la muerte.
El juez federal Alfredo Guzmán resumió esa realidad con una frase que recorrió buena parte de la jornada: “Nos han puesto a resolver un problema que ni el Poder Legislativo ni el Poder Ejecutivo lograron resolver”.
Según explicó, los jueces deben pronunciarse muchas veces sin contar con informes científicos independientes que permitan evaluar adecuadamente la pertinencia de un tratamiento.
Frente a un pedido urgente respaldado por el médico tratante, la alternativa suele ser dramática: ordenar la cobertura o asumir el riesgo de que la demora produzca un daño irreversible. “No quiero que se me muera en mi escritorio el paciente. Yo también quiero dormir de noche”, expresó.
Más que una reflexión personal, sus palabras dejaron al descubierto la carga ética que enfrentan diariamente los magistrados.
Guzmán sostuvo que la Justicia debería recuperar su carácter de última instancia y dejar de ser el mecanismo ordinario para resolver conflictos sanitarios. Admitió que es razonable intervenir en decenas de casos verdaderamente excepcionales, pero consideró imposible sostener el volumen actual de litigios.
Un problema que consume la agenda judicial
El diagnóstico fue compartido por el juez federal Guzmán, quien confirmó que entre el 60 y el 70% del trabajo cotidiano del fuero Civil y Comercial Federal está vinculado con amparos de salud. Sin embargo, también mostró las limitaciones del sistema vigente.
Desde que la normativa permitió derivar expedientes judiciales hacia PROMESA, su juzgado dictó alrededor de 300 medidas cautelares. Apenas once causas fueron derivadas a mediación y solamente una concluyó con un acuerdo que permitió cerrar el proceso judicial.
Para el magistrado, los números muestran que la herramienta todavía necesita ajustes para desplegar todo su potencial. También rechazó la posibilidad de crear un fuero especializado en salud.
A su entender, institucionalizar esa competencia equivaldría a aceptar que el conflicto llegó para quedarse, cuando el verdadero desafío consiste precisamente en evitar que los casos lleguen a judicializarse.
Fallar sobre cuestiones que exceden al Derecho
El juez federal Alejandro Nobili aportó otra mirada sobre el fenómeno. Según explicó, cerca del 80% de la actividad de los juzgados federales gira hoy alrededor del derecho a la salud, una situación que obliga a los magistrados a resolver cuestiones atravesadas por conocimientos científicos altamente especializados.
Como ejemplo mencionó los amparos relacionados con Zolgensma, una de las terapias génicas más costosas del mundo para tratar la atrofia muscular espinal. En esos casos, recordó, la decisión judicial debe adoptarse antes de que el niño cumpla determinada edad, porque de ello depende la eficacia del tratamiento.
Ese contexto obliga a resolver con extrema rapidez cuestiones médicas de enorme complejidad, muchas veces sin disponer del respaldo técnico suficiente.
Nobili también advirtió sobre otro aspecto menos visible del problema: las consecuencias económicas de las sentencias.
Recordó que, así como existen fallos estructurales que marcaron avances significativos en materia de derechos, también hay decisiones que, si no contemplan la realidad financiera del sistema, pueden producir efectos difíciles de revertir.
Como antecedente mencionó la experiencia del “corralito”, donde determinadas resoluciones judiciales generaron obligaciones materiales imposibles de cumplir.
En materia sanitaria, sostuvo, esa situación puede repetirse cuando la ejecución de sentencias termina comprometiendo la continuidad financiera de obras sociales y otros agentes del sistema.
La dimensión humana de las decisiones
A la visión de los jueces federales se sumó la del magistrado bonaerense Ramón Bogado Tula, quien aportó una reflexión centrada en la dimensión ética del problema.
Explicó que, frente a medidas cautelares donde está comprometida la vida o la salud de una persona, los jueces deben decidir conforme al derecho vigente, pero sin perder de vista la situación humana que atraviesa quien recurre a la Justicia.
Porque detrás de cada expediente -recordó- existe una persona que llega al tribunal después de haber agotado todas las demás instancias posibles.
Esa tensión permanente entre la aplicación estricta de la ley, la evidencia científica disponible y la urgencia del caso concreto constituye hoy uno de los mayores desafíos para la magistratura argentina.
El respaldo científico que hoy reclaman los tribunales
En medio de este escenario, prácticamente todos los actores coinciden en señalar una ausencia que consideran determinante: la falta de un organismo técnico independiente que permita respaldar, con evidencia científica, las decisiones vinculadas con nuevas tecnologías sanitarias.
Mientras ese organismo no exista, esa responsabilidad recae casi exclusivamente sobre el Cuerpo Médico Forense de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Durante el Segundo Desayuno de Trabajo sobre la Evolución de PROMESA, la representante del organismo, María Cristina Interlandi, confirmó que el crecimiento de la litigiosidad sanitaria también modificó profundamente la tarea de los equipos periciales.
Según explicó, situaciones que históricamente constituían excepciones hoy forman parte de la actividad cotidiana. Los amparos vinculados con prestaciones médicas se multiplicaron hasta transformar por completo el volumen y la complejidad del trabajo que reciben los especialistas.
Interlandi destacó que los dictámenes del Cuerpo Médico Forense se elaboran sobre la base de evidencia científica y criterios técnicos objetivos, precisamente el respaldo que muchas veces necesitan los jueces para resolver causas atravesadas por cuestiones altamente especializadas.
Sin embargo, reconoció que el propio organismo enfrenta hoy una situación de sobrecarga semejante a la que describen los magistrados. La creciente cantidad de causas también tensiona la capacidad operativa de los equipos periciales y dificulta responder con la rapidez que exigen los procesos judiciales.
Ese diagnóstico vuelve a colocar en el centro del debate la necesidad de crear una Agencia Nacional de Evaluación de Tecnologías Sanitarias, capaz de emitir evaluaciones científicas independientes antes de que las controversias lleguen a los tribunales.
La intención no es reemplazar el control judicial, sino dotarlo de mejores herramientas para decidir en un terreno donde confluyen el derecho, la medicina, la bioética y la administración de recursos públicos.
El desafío de pasar de la reacción a la planificación
Durante décadas, buena parte de las respuestas frente a los conflictos sanitarios se construyeron caso por caso. Una ley incorporaba una nueva prestación. Un juez ordenaba cubrir un tratamiento. Un organismo adaptaba sus recursos para cumplir una sentencia. El sistema respondía, pero siempre detrás de la urgencia.
Ese esquema parece haber llegado a un límite.
Los casi 11 mil amparos iniciados en un solo año, el crecimiento del 384% de la litigiosidad, el peso creciente de los medicamentos de alto costo y la concentración de la actividad judicial en conflictos sanitarios son indicadores de un modelo que funciona, en gran medida, reaccionando frente a las consecuencias y no sobre las causas.
En ese contexto, PROMESA representa un primer intento por modificar esa lógica. Sus resultados iniciales muestran que una parte importante de los conflictos puede resolverse antes de llegar a una sentencia judicial.
Pero tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso, los jueces y los propios financiadores coinciden en que el desafío es mucho mayor.
La discusión que hoy atraviesa al sistema sanitario argentino no consiste únicamente en determinar quién debe pagar un medicamento o autorizar una determinada práctica médica. En realidad, plantea un interrogante mucho más profundo: cómo construir un modelo capaz de garantizar el derecho a la salud de las próximas generaciones sin poner en riesgo la sustentabilidad de quienes deben financiarlo.
La respuesta, coinciden la mayoría de los actores consultados, difícilmente pueda encontrarse exclusivamente en un expediente judicial.
Probablemente deba surgir de un nuevo consenso institucional que reúna a los tres poderes del Estado, a la comunidad científica y a todos los protagonistas del sistema de salud.
Porque mientras la Justicia continúa resolviendo miles de conflictos individuales, el verdadero desafío sigue siendo colectivo.
