La moneda no es sólo un instrumento económico. Es una institución jurídica cuya emisión constituye una manifestación del poder estatal y, como tal, plantea un desafío aun insuficientemente explorado por el Derecho Constitucional.
Por Javier López Biscayart*
La fe pública constituye uno de los presupuestos invisibles del Estado de Derecho. Sin ella, las normas pierden eficacia práctica, los contratos dejan de ser instrumentos confiables de cooperación y el derecho de propiedad queda reducido a una promesa precaria. Por esa razón, el Derecho Penal la tutela como un bien jurídico autónomo: porque la confianza colectiva en la autenticidad de los actos, de los documentos, de los instrumentos de pago y, en definitiva, de las instituciones, resulta indispensable para el desenvolvimiento de una sociedad libre. La moneda participa de esa misma naturaleza. Antes que un simple instrumento económico, representa una institución jurídica fundada en la confianza de que el signo monetario conservará razonablemente el valor que el propio Estado le atribuye. Cuando esa confianza es quebrantada por quien tiene el monopolio de su emisión, el problema trasciende el ámbito de la política económica: compromete principios esenciales del orden constitucional y obliga a replantear los límites jurídicos del poder estatal.
En Argentina, esa relación entre moneda y confianza institucional suele analizarse a partir de la crisis de 2001 y del abrupto abandono del régimen de convertibilidad. Sin embargo, aquella ruptura no fue el origen del problema, sino una de sus manifestaciones más visibles. Tres décadas antes se había producido un acontecimiento de alcance mucho más profundo, cuyas consecuencias todavía estructuran el orden monetario contemporáneo. El 15 de agosto de 1971, el gobierno de los Estados Unidos suspendió unilateralmente la convertibilidad del dólar en oro, alterando las bases sobre las que se asentaba el sistema de Bretton Woods. Habitualmente ese episodio es estudiado como un hito de la historia económica. Este trabajo propone examinarlo desde otra perspectiva: la de sus implicancias jurídicas sobre la fe pública, el derecho de propiedad, la seguridad jurídica y, en última instancia, sobre los límites constitucionales del poder estatal en materia monetaria.
Para los argentinos, esta discusión dista de ser una especulación académica. La crisis de 2001 dejó una marca indeleble en la memoria jurídica y económica del país porque evidenció hasta qué punto la confianza depositada por los ciudadanos en los compromisos asumidos por el Estado puede resultar vulnerable frente a decisiones políticas extraordinarias. El abandono del régimen de convertibilidad significó mucho más que un cambio de política cambiaria: implicó la modificación unilateral de un marco normativo sobre cuya estabilidad millones de personas habían organizado sus contratos, sus ahorros y sus proyectos de vida. Aquella experiencia demostró que la moneda no constituye únicamente un instrumento de intercambio, sino también un componente esencial de la seguridad jurídica. Sin embargo, la crisis argentina no fue un fenómeno aislado. En buena medida, representó una manifestación local de un proceso iniciado tres décadas antes, cuando el sistema monetario internacional abandonó el principal límite jurídico que condicionaba la emisión de su moneda de referencia.
Para comprender la trascendencia de aquella decisión es necesario recordar la naturaleza del sistema nacido en Bretton Woods en 1944. Finalizada la Segunda Guerra Mundial, las principales potencias acordaron un nuevo orden monetario internacional destinado a brindar previsibilidad al comercio, a las inversiones y a la reconstrucción económica. El eje de ese sistema consistía en un compromiso asumido por los Estados Unidos: mantener la convertibilidad del dólar en oro a razón de treinta y cinco dólares por onza cuando así lo requirieran los bancos centrales extranjeros. Esa obligación no respondía únicamente a una conveniencia económica. Constituía el fundamento jurídico sobre el que descansaba la confianza internacional en la moneda estadounidense. El dólar no era considerado un bien en sí mismo, sino el título representativo de una promesa de conversión respaldada por un activo cuya escasez no dependía de decisiones políticas.
Como ocurre con toda garantía jurídica, la eficacia del sistema dependía de que el obligado pudiera y quisiera cumplir la promesa asumida. Durante las décadas de 1950 y 1960, sin embargo, comenzó a abrirse una brecha creciente entre la cantidad de dólares en circulación y las reservas de oro disponibles para respaldar el compromiso de conversión. La expansión del gasto público estadounidense, el financiamiento simultáneo de la guerra de Vietnam y de los programas sociales de la Great Society, junto con la progresiva internacionalización del dólar como moneda de reserva, incrementaron esa tensión hasta poner en duda la sostenibilidad del sistema. La confianza internacional descansaba sobre una premisa sencilla: que los dólares emitidos continuarían siendo convertibles en oro en las condiciones pactadas. A medida que esa relación se debilitaba, también comenzaba a erosionarse el fundamento jurídico que había otorgado legitimidad al orden monetario nacido en Bretton Woods.
Fue en ese contexto cuando el presidente Richard Nixon anunció la suspensión de la convertibilidad del dólar en oro. La medida fue presentada como una respuesta transitoria a las dificultades económicas que atravesaban los Estados Unidos. Sin embargo, sus efectos trascendieron con creces la coyuntura que pretendía enfrentar. El 15 de agosto de 1971 no cambió solamente el régimen monetario internacional; cambió la naturaleza jurídica de la confianza sobre la que descansaba la moneda de reserva del mundo. Desde ese momento, la obligación internacional que había servido de fundamento al sistema de Bretton Woods dejó de ser exigible por decisión unilateral de uno de sus principales signatarios. El dólar continuó desempeñando el papel de moneda de reserva mundial, pero ya no porque representara un derecho de conversión sobre un activo determinado, sino porque la confianza en su estabilidad pasó a descansar exclusivamente en la credibilidad política y económica de su emisor. El sistema monetario internacional dejó así de apoyarse en una garantía objetivamente verificable para hacerlo, esencialmente, en la confianza depositada en la voluntad futura de un Estado.
La trascendencia de esa decisión no radicó únicamente en la desaparición de un mecanismo de conversión metálica. Lo verdaderamente novedoso fue que el emisor de la principal moneda de reserva internacional pasó a concentrar una potestad hasta entonces severamente limitada: la de expandir la base monetaria sin el condicionamiento jurídico que imponía la obligación de convertir sus billetes en un activo escaso. Ello no significó, por sí solo, que toda emisión posterior fuera ilegítima ni que cada proceso inflacionario pudiera atribuirse exclusivamente al abandono del patrón oro. Sí implicó, en cambio, una transformación institucional decisiva: el valor de la moneda dejó de estar vinculado a una restricción objetiva y pasó a depender, en medida creciente, de las decisiones de política monetaria adoptadas por el propio emisor. La confianza dejó de descansar en una garantía externa al poder político para quedar subordinada, principalmente, al ejercicio prudente de ese mismo poder.
Desde una perspectiva estrictamente jurídica, la moneda no constituye únicamente un medio de intercambio ni una unidad de cuenta. También representa el instrumento mediante el cual se expresa, conserva y transmite el contenido económico de innumerables relaciones jurídicas. Los contratos, las indemnizaciones, los salarios, las jubilaciones, los tributos, las sentencias judiciales y, en general, toda obligación susceptible de valoración patrimonial encuentra en la moneda su lenguaje común. De allí que la estabilidad razonable de su poder adquisitivo no constituya una mera aspiración económica, sino un presupuesto funcional del orden jurídico. Cuando el valor del signo monetario queda sujeto a una alteración discrecional e imprevisible, no sólo se modifican variables macroeconómicas: también se altera el alcance económico de derechos y obligaciones que el propio Derecho procura proteger. La moneda es el lenguaje patrimonial del Derecho. Si ese lenguaje pierde estabilidad, también se resiente la capacidad del orden jurídico para ofrecer certeza respecto del contenido económico de las relaciones que regula.
El derecho de propiedad no protege únicamente la titularidad formal de los bienes; también ampara su contenido económico. Una vivienda, un crédito, una indemnización o el fruto de años de trabajo adquieren significado patrimonial porque el ordenamiento jurídico los expresa mediante una unidad de valor común: la moneda. En esa medida, la moneda no constituye un elemento ajeno al derecho de propiedad, sino el vehículo a través del cual éste se cuantifica se transmite y se hace exigible. Si el Estado conserva el monopolio de la emisión y, simultáneamente, la facultad de alterar de manera significativa el poder adquisitivo de esa unidad de medida, involucra directamente la efectividad de una de las garantías centrales del constitucionalismo liberal: la protección del patrimonio frente a la arbitrariedad del poder.
Desde esta perspectiva, puede sostenerse que la moneda posee una integridad institucional que el ordenamiento jurídico debe preservar. Dicha integridad no exige la invariabilidad absoluta de su poder adquisitivo —objetivo probablemente inalcanzable en cualquier economía moderna—, sino la existencia de reglas e instituciones que impidan su degradación arbitraria. La estabilidad monetaria deja así de constituir exclusivamente una finalidad de política económica para convertirse en una condición funcional del Estado de Derecho. Cuando esa integridad se debilita, no sólo pierde consistencia la moneda: también se resiente la previsibilidad sobre la que descansa el tráfico jurídico patrimonial.
La protección constitucional del derecho de propiedad no se agota en el reconocimiento formal de la titularidad sobre los bienes. Su ejercicio requiere un parámetro estable que permita determinar, conservar, transmitir y exigir el contenido económico de los derechos patrimoniales. Esa función la cumple la moneda. Es a través de ella que el ordenamiento jurídico cuantifica créditos, liquida obligaciones, fija indemnizaciones, determina tributos y ejecuta decisiones judiciales. La moneda no constituye, por tanto, un elemento externo al derecho de propiedad, sino el presupuesto que hace posible su expresión económica dentro del sistema jurídico. De allí que la preservación de su estabilidad trascienda el ámbito de la política monetaria e interese directamente al Derecho Constitucional.
De ello no se sigue que el Estado carezca de facultades para conducir la política monetaria ni que toda expansión de la oferta de dinero resulte, por definición, incompatible con el orden constitucional. La emisión constituye una herramienta legítima de gobierno cuando se ejerce dentro del marco de las competencias que el ordenamiento jurídico reconoce a las autoridades monetarias y con arreglo a los principios de razonabilidad, previsibilidad y responsabilidad institucional. Lo que sí resulta incompatible con la integridad institucional de la moneda es la utilización sistemática del poder de emisión como mecanismo para transferir riqueza, alterar de manera sustancial el contenido económico de los derechos patrimoniales o financiar, de forma permanente, el gasto público mediante la depreciación del signo monetario. En ese supuesto, la emisión deja de ser una función instrumental del Estado para convertirse en una forma de ejercicio del poder cuyos efectos constitucionales no pueden ser indiferentes al Derecho.
Llegados a este punto, emerge un interrogante que trasciende el debate entre las distintas escuelas económicas: ¿existen límites jurídicos al ejercicio del poder monetario del Estado? La pregunta no es retórica ni novedosa. Todo poder público encuentra su legitimidad y sus límites en el Derecho. El poder tributario, el expropiatorio, el sancionador o el de policía están sujetos a principios constitucionales que impiden su ejercicio arbitrario. Resulta entonces difícil sostener que el poder de emitir la moneda de curso legal —instrumento mediante el cual se expresa el valor económico de todos los derechos patrimoniales— constituya una potestad inmune a controles jurídicos o librada exclusivamente a criterios de oportunidad política. Si la moneda es una institución jurídica y la medida legal del patrimonio, el poder de definir su valor y su cantidad no puede quedar al margen de las exigencias propias del Estado de Derecho.
La primera consecuencia de admitir que el poder monetario constituye una manifestación del poder público es reconocer que su ejercicio se encuentra sometido al principio de juridicidad. Como toda potestad estatal, debe perseguir fines constitucionalmente legítimos, ejercerse mediante los instrumentos previstos por el ordenamiento y respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad que limitan toda actuación del Estado. No existe fundamento constitucional para sostener que las decisiones monetarias integran un ámbito inmune al control jurídico por el solo hecho de involucrar variables económicas. Por el contrario, cuanto más intensamente inciden sobre la medida legal del patrimonio de los habitantes, mayor resulta la exigencia de que respondan a criterios objetivos, transparentes y compatibles con las garantías que caracterizan al Estado de Derecho. Dicho de otro modo: la complejidad técnica de la política monetaria amplía el margen de apreciación del Estado, pero no elimina su deber de actuar dentro de los límites que impone la Constitución.
Entre esos límites ocupa un lugar central el principio de razonabilidad. Ninguna potestad estatal puede ejercerse de manera arbitraria, desproporcionada o desvinculada de los fines que justifican su existencia. El poder monetario no constituye una excepción. Si la emisión de moneda responde a necesidades excepcionales, procura preservar la estabilidad del sistema financiero o acompaña políticas compatibles con el interés general, su legitimidad encontrará sustento en el propio orden constitucional. Distinta es la situación cuando la creación de dinero se transforma en un mecanismo permanente de financiamiento del gasto público, desprovisto de límites institucionales y capaz de erosionar sistemáticamente el poder adquisitivo de la moneda. En ese supuesto, la emisión deja de cumplir una función instrumental para convertirse en un ejercicio irrazonable del poder, incompatible con los principios que rigen toda actuación estatal.
Precisamente porque la moneda constituye el parámetro jurídico mediante el cual se expresa el contenido económico del patrimonio, su depreciación sostenida puede afectar indirectamente la efectividad del derecho de propiedad. La disminución del poder adquisitivo de la unidad monetaria no altera la existencia formal de los derechos ni modifica el régimen jurídico que los protege. Sin embargo, reduce progresivamente el valor real de créditos, salarios, jubilaciones, ahorros, indemnizaciones y demás situaciones patrimoniales expresadas en esa unidad de cuenta. La incidencia del poder monetario no opera, entonces, mediante la privación directa de los bienes, sino a través de la alteración del instrumento jurídico con el que el propio ordenamiento determina su contenido económico.
El poder monetario presenta una singularidad que lo distingue de las restantes potestades estatales: puede alterar indirectamente el contenido económico de la generalidad de los derechos patrimoniales sin modificar formalmente el régimen jurídico que los protege. Ninguna ley deroga el derecho de propiedad, ningún contrato pierde su validez, ninguna sentencia deja de ser ejecutable. Sin embargo, si la moneda mediante la cual esos derechos se expresan experimenta una depreciación sostenida, su contenido económico real puede verse sustancialmente reducido. Esta particularidad explica por qué el fenómeno monetario no puede analizarse exclusivamente desde la macroeconomía. También exige una reflexión constitucional acerca de los límites que deben regir el ejercicio de una potestad estatal capaz de incidir simultáneamente sobre la totalidad de las relaciones patrimoniales de una comunidad.
La singularidad del poder monetario radica, precisamente, en la amplitud de sus efectos. A diferencia del poder tributario, que recae sobre hechos imponibles determinados; del poder expropiatorio, que se proyecta sobre bienes concretos; o del poder sancionador, que alcanza a sujetos individualizados, el poder monetario posee la aptitud de incidir transversalmente sobre la totalidad del tráfico jurídico patrimonial. Su ejercicio puede modificar el contenido económico de contratos, créditos, salarios, jubilaciones, indemnizaciones, ahorros y obligaciones sin necesidad de alterar formalmente el régimen jurídico que los regula. Ninguna otra potestad estatal presenta una capacidad semejante de proyectar sus efectos sobre la generalidad de las relaciones patrimoniales. Precisamente por ello, cuanto mayor es el alcance de ese poder, mayor debe ser también la exigencia de su sometimiento a límites constitucionales efectivos. En un Estado de Derecho, la extensión de una potestad pública no justifica la disminución de los controles que la disciplinan; por el contrario, constituye la razón principal para reforzarlos.
La amplitud de los efectos del poder monetario conduce, inevitablemente, a un nuevo interrogante constitucional. Si mediante el ejercicio de esa potestad el Estado provoca una transferencia generalizada de riqueza o obtiene recursos que, de otro modo, deberían provenir de la tributación o del endeudamiento, ¿puede ese resultado quedar al margen de los principios que gobiernan la imposición de cargas públicas? La cuestión no consiste en equiparar mecánicamente la emisión monetaria con un tributo, sino en advertir que ambas constituyen formas mediante las cuales el Estado puede obtener recursos provenientes del patrimonio de los particulares. Si la Constitución exige legalidad, igualdad, razonabilidad y control para el ejercicio del poder tributario, resulta legítimo preguntarse si principios análogos no deberían proyectarse, al menos en alguna medida, sobre el ejercicio del poder monetario cuando éste produce efectos patrimoniales de similar alcance.
La cuestión puede formularse de un modo aún más preciso. El verdadero problema constitucional no consiste en determinar si la inflación constituye o no un impuesto encubierto, sino en preguntarse si el Estado puede obtener recursos provenientes del patrimonio de los particulares mediante un mecanismo que no quede sometido a los principios constitucionales que disciplinan toda transferencia coactiva de riqueza. La respuesta a este interrogante excede el debate monetario y se proyecta sobre la propia teoría constitucional del poder financiero. Si toda exacción patrimonial exige fundamento legal, persigue un fin de interés público, se encuentra sometida al principio de igualdad y admite control jurisdiccional, resulta legítimo preguntarse por qué una transferencia patrimonial producida como consecuencia del ejercicio del poder monetario habría de quedar sustraída a exigencias equivalentes. El problema, por consiguiente, no reside únicamente en la emisión de moneda, sino en la posibilidad de que una potestad estatal de tan vasto alcance produzca efectos patrimoniales generalizados sin encontrarse sometida a un sistema de límites y controles acorde con la intensidad del poder que ejerce.
Quien en argentina profundizó esta cuestión fue Ricardo Rojas a través de un estudio titulado «la inflación como delito», el cual es el antecedente doctrinario más radical dentro de la tradición liberal del Derecho Penal Económico argentino, y en el que concluye en que la emisión monetaria arbitraria no es neutra y debería ser específicamente tipificada en el Código Penal.
La historia del constitucionalismo demuestra que las garantías patrimoniales nunca fueron concebidas únicamente para limitar determinadas potestades estatales, sino para impedir que cualquier manifestación del poder público afecte arbitrariamente el patrimonio de los ciudadanos. Por esa razón, la Constitución no sólo disciplina la tributación, la expropiación o el ejercicio de la potestad sancionadora, sino que exige, respecto de toda intervención estatal con incidencia patrimonial, la observancia de principios comunes como la legalidad, la razonabilidad, la igualdad y el control jurisdiccional. Desde esta perspectiva, el problema constitucional no depende de la denominación que reciba una determinada técnica de intervención, sino de sus efectos reales sobre los derechos de las personas. Allí donde el ejercicio de una potestad estatal produce una transferencia significativa de riqueza, surge la necesidad de examinar si ese resultado ha quedado sometido a los límites propios del Estado de Derecho.
Esta perspectiva permite proponer una categoría que puede resultar útil para comprender la unidad de estos fenómenos: el poder de detracción patrimonial del Estado. Bajo esa denominación pueden agruparse aquellas potestades públicas que, por vías diversas y con fundamentos constitucionales distintos, tienen aptitud para producir una disminución patrimonial en los particulares. La potestad tributaria, la expropiatoria y la sancionadora constituyen manifestaciones clásicas de ese poder y se encuentran sometidas a rigurosos límites constitucionales. Cuando el ejercicio del poder monetario produce de manera sistemática una transferencia de riqueza desde los particulares hacia el Estado, surge la cuestión de si esa manifestación del poder público debe permanecer ajena a los mismos principios de juridicidad, razonabilidad, proporcionalidad y control que disciplinan las restantes formas de detracción patrimonial.
La verdadera trascendencia jurídica del Nixon Shock radica en haber modificado la relación entre el poder monetario y sus límites. Hasta el 15 de agosto de 1971, el ejercicio de la potestad emisora de la principal moneda de reserva mundial se encontraba condicionado por una restricción institucional objetivamente verificable: el compromiso internacional de convertir los dólares en oro conforme a las reglas del sistema de Bretton Woods. La suspensión unilateral de esa obligación no sólo alteró el régimen monetario vigente; transformó el fundamento institucional sobre el que descansaba la confianza internacional en el dólar. Desde entonces, la estabilidad de la moneda dejó de apoyarse principalmente en un límite externo al poder para depender, en medida creciente, de las decisiones del propio emisor. Con ello, el problema monetario dejó de ser exclusivamente económico para adquirir una dimensión institucional que aún hoy permanece abierta.
Más de medio siglo después, esa discusión dista de haber perdido actualidad. La reaparición en la agenda pública de propuestas como la competencia de monedas, la dolarización o la redefinición del papel de los bancos centrales —impulsadas en Argentina por Javier Milei— demuestra que las cuestiones abiertas en 1971 han recuperado centralidad. Su sola presencia en el debate confirma que la naturaleza jurídica de la moneda y los límites del poder monetario continúan siendo problemas abiertos para las democracias contemporáneas. El verdadero interrogante ya no consiste en decidir si debe regresar el patrón oro, sino en determinar qué instituciones pueden asegurar que el ejercicio del poder monetario resulte compatible con las exigencias del Estado de Derecho.
En esta misma línea se inscribe la reforma a la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina propuesta por el presidente Milei, la cual busca vedar expresamente el financiamiento directo o indirecto del Tesoro a través de la emisión monetaria. Lejos de constituir una simple decisión de política macroeconómica, dicha iniciativa representa un intento por institucionalizar la autocontención del Estado y erigir un límite normativo estricto al ejercicio del poder de emisión, devolviendo a la autoridad monetaria su función primordial de resguardar la estabilidad del valor del signo monetario y protegiendo, en última instancia, las garantías patrimoniales que sustentan el Estado de Derecho
Si la moneda constituye una institución jurídica y el poder monetario una manifestación del poder público con aptitud para incidir sobre la generalidad de las relaciones patrimoniales, el Derecho Constitucional enfrenta un desafío que hasta ahora ha recibido escasa atención. Durante más de dos siglos elaboró una sofisticada teoría destinada a disciplinar el ejercicio del poder tributario, expropiatorio, sancionador y de las restantes potestades estatales con incidencia patrimonial. Sin embargo, el poder de emitir la moneda —del que depende la medida legal del patrimonio de toda la comunidad— ha permanecido relativamente al margen de esa reflexión. Tal vez haya llegado el momento de incorporarlo de manera sistemática al estudio del constitucionalismo penal-económico contemporáneo, no para sustituir el análisis económico de la moneda, sino para complementarlo desde la perspectiva de los límites que el Estado de Derecho impone a toda manifestación del poder público.
El quincuagésimo quinto aniversario del Nixon Shock ofrece, así, una oportunidad para replantear una cuestión que trasciende ampliamente aquel episodio histórico. Más allá de las respuestas que cada época ensaye acerca del régimen monetario más conveniente, una premisa parece permanecer inalterable: la confianza pública nunca puede descansar exclusivamente en la prudencia de quienes ejercen el poder, sino en la existencia de instituciones capaces de limitarlo. La moneda no constituye una excepción. Mientras el constitucionalismo continúe ocupándose de disciplinar todas las manifestaciones del poder estatal, excepto aquella que determina la medida legal del patrimonio de las personas, el debate iniciado el 15 de agosto de 1971 permanecerá necesariamente abierto. Porque, en definitiva, allí donde el poder carece de límites institucionales suficientes, no sólo se debilita la moneda: también comienza a erosionarse uno de los presupuestos esenciales del Estado de Derecho, la confianza de los ciudadanos en la palabra empeñada por sus instituciones
Mientras el constitucionalismo siga ocupándose de limitar todos los poderes del Estado, excepto aquel que determina la medida legal del patrimonio de los ciudadanos, el debate iniciado el 15 de agosto de 1971 permanecerá necesariamente inconcluso.
* Juez Federal en lo Penal Económico
