La derivación a PROMESA como herramienta judicial frente a las controversias sanitarias.
Por Elizabeth Orrico*
En materia de salud, el juez suele recibir el caso cuando ya ocurrieron varias cosas: una indicación médica, una solicitud de cobertura, una negativa o una demora, intercambios administrativos y, muchas veces, información fragmentada entre actores que no lograron construir una respuesta común.
Cuando el expediente llega al tribunal, la urgencia suele estar instalada. En ese escenario, el amparo y las medidas cautelares cumplen una función de garantía que ningún mecanismo alternativo debería debilitar. Pero reconocer esa función no obliga a concluir que toda controversia sanitaria deba encontrar necesariamente su solución final en una sentencia.
No todos los conflictos son iguales
La Resolución Conjunta entre el Ministerio de Salud y de Justicia N° 1/2025 incorporó una herramienta específica para esos casos: en el marco de una acción judicial en materia de salud, el magistrado puede, de oficio o a pedido de parte y en cualquier estado del proceso, derivar el caso al Procedimiento de Mediación Prejudicial en Materia de Salud —PROMESA—. La decisión debe ser motivada y contar con el consentimiento previo y expreso de la parte actora. La derivación no reabre etapas precluidas, no suspende la ejecución de las medidas cautelares ni impide su solicitud o concesión.
La previsión no es ajena a nuestro sistema procesal. El artículo 36, inciso 2, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación faculta a jueces y tribunales a intentar una conciliación y a proponer y promover que las partes deriven el litigio hacia otros medios alternativos de resolución de conflictos.
La cuestión más interesante, entonces, no es si el juez conserva su jurisdicción. La conserva. La pregunta es qué naturaleza tiene el caso que está llamado a resolver.
No es lo mismo una controversia que requiere interpretación jurídica y una decisión jurisdiccional que otra en la que el derecho aplicable no constituye el núcleo de la disputa, pero las partes difieren sobre cómo concretarlo, qué alternativa prestacional resulta posible, quién debe intervenir o cómo coordinar una respuesta.
Algunos casos tienen un núcleo estrictamente jurídico. Otros son problemas de información, coordinación o implementación que terminaron adquiriendo forma judicial. Esa distinción puede resultar particularmente útil al momento de considerar una derivación.
¿Cuándo puede tener sentido una instancia especializada?
Puede haber razones para explorar una instancia especializada cuando intervienen varios actores que poseen distintas partes de la información; cuando existen modalidades alternativas de cumplimiento; cuando la continuidad de una prestación requiere reconstruir una relación operativa entre las partes; o cuando una cautelar ya ha protegido la urgencia y queda pendiente encontrar una solución sostenible para el problema de fondo.
En esos supuestos, la mediación puede incorporar algo que el proceso adversarial no siempre está diseñado para producir: un espacio en el que información clínica, jurídica, administrativa y prestacional pueda ser considerada simultáneamente.
Una alternativa, no un reemplazo
PROMESA tampoco convierte esa posibilidad de enfoque multidisciplinario en una regla automática. El Decreto N° 379/2025 establece su carácter optativo para quien reclama y lo estructura sobre los principios de voluntariedad, confidencialidad y celeridad. La reglamentación exige además formación específica para los mediadores en sistema de salud, derecho sanitario, conflictos complejos, comunicación y negociación, con participación de profesionales de la salud en el proceso formativo.
Nada de esto significa que todo expediente deba derivarse. Hay casos en los que la urgencia exige una decisión jurisdiccional inmediata. Otros plantean cuestiones jurídicas que necesitan una definición judicial. Y existen controversias en las que, sencillamente, no están dadas las condiciones para una solución consensuada.
PROMESA no debería ser leída simplemente como una herramienta de desjudicialización. Su aporte al Poder Judicial es más amplio: ofrecer una instancia especializada que permita distinguir cuándo un caso requiere una decisión jurisdiccional y cuándo puede encontrar una respuesta adecuada por otra vía institucional.
De la implementación a la evidencia
La etapa que sigue es igualmente importante. PROMESA ya cuenta con diseño, marco normativo y mecanismos de implementación. Ahora corresponde hacer lo que exige toda política pública que pretende consolidarse: evaluar cómo funciona en la práctica, producir evidencia y formular mejoras cuando los resultados lo justifiquen.
La propia reglamentación previó ese proceso. Las pautas de monitoreo periódico obligan a detectar alertas tempranas, obstáculos y patrones de conflicto; evaluar el funcionamiento real del procedimiento; producir recomendaciones de ajuste y proponer mejoras operativas o normativas basadas en evidencia. También contemplan reportes trimestrales y articulación entre las áreas responsables.
Pero una evaluación útil no puede construirse desde una única perspectiva. El Poder Judicial conoce los casos cuando alcanzan el umbral litigioso. Los abogados identifican obstáculos concretos en el ejercicio de derechos. Los equipos de salud aportan la dimensión clínica. Financiadores y prestadores conocen las restricciones y posibilidades operativas. Los mediadores observan qué condiciones favorecen o dificultan una solución, mientras que las personas usuarias muestran dónde los circuitos institucionales continúan produciendo dificultades.
Cada actor ve una parte del problema, y evaluar la política exige reunir esas miradas.
Aprender de la experiencia
La etapa que se abre ahora es la de la consolidación. PROMESA debe ser evaluada con la misma lógica con la que fue diseñada: a partir de evidencia, experiencia de implementación y participación de los actores que conocen el problema desde lugares diferentes.
En ese proceso, la mirada del Poder Judicial es indispensable. Jueces y magistrados deben formar parte activa de esta etapa, aportando la experiencia que surge de los casos que reciben, de las soluciones que resultan posibles y de las dificultades que encuentran en la práctica. Esa mirada puede contribuir a identificar qué aspectos de la herramienta deben fortalecerse y dónde existen oportunidades para mejorar su funcionamiento.
Lo mismo ocurre con quienes integran el sistema de salud, ejercen la abogacía, median, gestionan prestaciones o atraviesan personalmente un problema sanitario. Cada actor conoce una dimensión distinta. Reunir esas perspectivas permite construir una evaluación más completa y, sobre todo, transformar experiencia dispersa en conocimiento útil para la toma de decisiones.
Gobernar el conflicto
Ahí aparece una idea que complementa a PROMESA: gobernar el conflicto.
Gobernar el conflicto no significa eliminarlo. Significa construir instituciones capaces de reconocerlo a tiempo, comprender su origen, reunir la información necesaria y elegir la respuesta más adecuada para cada situación. A veces esa respuesta será una mediación. En otras, una decisión administrativa. Y cuando corresponda, será la intervención judicial.
La Justicia conserva así su lugar esencial como garantía de derechos. PROMESA agrega una capacidad anterior: crear condiciones para que determinados casos puedan ser abordados antes, con especialización, información y diálogo institucional.
El desafío de esta etapa es convertir esa experiencia en aprendizaje compartido: medir, escuchar, comparar, ajustar y volver a evaluar.
Porque una política pública se fortalece cuando convierte la experiencia en evidencia, la evidencia en aprendizaje y el aprendizaje en decisiones superadoras. Y gobernar el conflicto, en definitiva, consiste precisamente en eso: construir mejores capacidades para resolverlo.
* Abogada y Magíster en Políticas Públicas
