domingo, febrero 16, 2025
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Luis Lozano: “Una coparticipación equitativa permitiría resolver gran parte de los problemas de forma casi automática”

Luis Lozano fue presidente del Tribunal Superior de Justicia de la ciudad de Buenos Aires y lo integra desde hace 20 años. En una extensa nota con Quórum, realiza un balance de la Reforma Constitucional de 1994 y su implementación. Desde su despacho, donde organiza encuentros para jóvenes abogados al estilo de la antigua academia griega, aboga por una justicia más integrada con el contexto internacional y una educación jurídica que mire hacia el futuro. Además, analiza los desafíos de la coparticipación, la autonomía porteña y la importancia de fortalecer vínculos entre las jurisdicciones.

Como juez de un Tribunal Superior de Justicia, ¿cuáles fueron los casos más resonantes en los que tuviste que interceder? 

La resonancia de un caso suele medirse según su impacto en el público. El primero que me viene a la memoria es el de las pistolas Taser. Resolvimos este tema hace aproximadamente diez años pero resurgió tras el episodio del balazo que llevó a la internación de Chano, el cantante. En ese momento, todos comenzaron a reflexionar: ¿las Taser son útiles? Algo similar ocurrió con la trágica muerte de un policía de la guardia montada, quien fue atacado por una persona fuera de sí con un arma blanca. Sin una Taser, el oficial sólo podía usar un arma de fuego, lo que casi inevitablemente habría resultado en la muerte del agresor. Sin embargo, hay otros temas igualmente relevantes. Por ejemplo, en un ámbito completamente distinto, me parece importante lo que resolvimos sobre las retenciones bancarias aplicadas al pago de ingresos brutos. En los casos de Sociedad Exportadora e Importadora de la Patagonia y otra compañía minera, declaramos inconstitucional que la ley no prevea cómo aplicar todos los saldos retenidos durante el ejercicio fiscal. Creo que ese fallo fue significativo y vale la pena destacarlo. Otro caso señero que considero fundamental fue citado por el Gobierno argentino como defensa en un juicio en Costa Rica, el caso Mohamed. Para optimizar recursos -siempre escasos- abordamos el régimen de apelación de sentencias condenatorias, una obligación asumida por Argentina bajo el Pacto de San José de Costa Rica, diseñamos un sistema en el que las tres salas penales revisaban las sentencias de manera rotativa: la sala 2 revisaba a la 1, la 3 a la 2, y la 1 a la 3. Este sistema, que creo fue una innovación nuestra, hoy es utilizado por la Corte Suprema, como en el caso Carrascosa, conocido por el público, y en otros menos notorios que se identifican por sus iniciales.

¿Cómo influyó tu formación académica como juez? 

La formación académica mía era medio rara. Tuve la suerte de contar con un lógico en mi curso de doctorado, no sólo como docente, sino también a nivel personal: Carlos Alchurrón, una figura destacada a nivel mundial. Con él aprendí mucho de lógica simbólica y, en cierta medida, de matemáticas, algo poco común entre los abogados. Además, fui adjunto de Carlos Cossio, otra figura muy relevante, aunque con una formación completamente distinta. Mientras Alchurrón provenía de la tradición analítica inglesa, Cossio tenía un enfoque filosófico más cercano a la escuela centroeuropea. El resultado de esa combinación fue desarrollar la capacidad de abordar problemas nuevos con herramientas que permiten reflexionar de manera rigurosa. Eso es algo que trato de transmitir. Como te comenté, dos veces por semana organizo una especie de Ateneo con los jóvenes profesionales que trabajan conmigo. Nos reunimos para debatir como iguales, al estilo de la antigua academia griega. 

¿Dónde se juntan?

En mi despacho. Es un poco complicado porque, claro, somos varios, pero siempre encontramos la manera de hacerlo.

¿Creés que esto es fundamental para formar abogados y jueces en el futuro? 

Por supuesto. Los pueblos que tienen un pensamiento ético, un pensamiento normativo, suelen ser mejores organizadores de su vida en común que los que no lo tienen. Y esto tiene mucho que ver con lo que hacemos en los tribunales. 

¿Y qué desafíos enfrenta ahora el sistema de educación?

Creo que Argentina enfrenta un viejo desafío: tener mayor conciencia de lo que sucede en el mundo. Tendemos a encerrarnos en nuestra “casa” y desentendernos de lo que pasa afuera, pero esto ya no es viable. El mundo está cada vez más interconectado y estamos sometidos a influencias externas, no solo en temas como el cambio climático, sino también en los cambios políticos. Esto debería reflejarse en lo que se enseña en las facultades de derecho. Aunque hay cierto interés en abordar estas cuestiones, no basta con establecer contactos internacionales. También debemos identificar y estudiar los temas de vanguardia. Esta perspectiva aún no está suficientemente presente, y mucho menos en los tribunales. El desafío, entonces, es mirar hacia afuera y aprender de la evolución de otros países. Un buen ejemplo es Europa, que ha logrado avances significativos con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, un órgano relativamente reciente que cumple una función similar al de Costa Rica. Sin embargo, en Argentina tenemos una visión infantil de este último: una parte de la política lo celebra cuando le da la razón, y otra lo rechaza cuando no lo hace. Este tribunal no está para tomar partido, sino para promover la aplicación uniforme del derecho. Lo que debemos hacer es enfocarnos en la integración, como lo hacen los europeos.

¿Recomendarías entonces mirar más hacia afuera y aprender de lo que funciona?

El mundo no espera una Argentina aislada sino integrada. Para lograrlo, debemos aprender a comunicar nuestras posiciones y a dialogar. Desde nuestro tribunal, hemos implementado dos iniciativas importantes: participar en reuniones institucionales de la Open Government Partnership (Alianza para el Gobierno Abierto) y en la Asociación Internacional de Administradores de Cortes. Estas experiencias enriquecen nuestros conocimientos profesionales y también nos permiten transmitirlos. Además, hemos hecho esfuerzos crecientes por volcar nuestra información a un formato abierto, aunque no siempre es fácil por las limitaciones de recursos y contexto. Este enfoque busca transparencia y acceso, no marketing. Queremos que cualquier interesado pueda saber cómo manejamos los recursos o cómo resolvemos las sentencias. El formato abierto también permite investigaciones más profundas. Por ejemplo, una organización podría analizar empíricamente cómo vota un juez. Esto nos expone a un escrutinio detallado, y estamos dispuestos a ser evaluados, siempre que del otro lado haya una mirada leal y un criterio justo. En definitiva, cooperamos en lo que podemos para promover mayor conocimiento y transparencia.

¿Podés explicarnos qué es la Coparticipación y cómo funciona el sistema? 

Argentina ha adoptado, desde hace ya un tiempo relativamente prolongado -al menos desde el retorno de la democracia-, un sistema en el cual la mayor parte de los impuestos nacionales se recauda de forma centralizada y luego se distribuye entre la Nación y las provincias. Dentro de las provincias, esta distribución se realiza según ciertas proporciones. Sin embargo, este sistema ha generado numerosos conflictos y desajustes. Una cosa es la distribución planificada al inicio del ejercicio fiscal, y otra lo que ocurre al final, ya que el Presidente de la Nación tiene la facultad de realizar aportes discrecionales a las jurisdicciones que desea beneficiar. Esto se traduce en una forma de hacer política nacional que, en muchos casos, resulta poco transparente y fomenta inequidades. La Constitución de 1994 estableció que este sistema debía modificarse antes del 31 de diciembre de 1996, fijando como condición que la distribución obedeciera a criterios objetivos. No se trata de repartir según conveniencias políticas -”porque llegaste tarde a la fiesta” o “porque sos amigo de alguien”- sino de hacerlo conforme a principios claros de equidad y solidaridad. Sabemos que en Argentina existen provincias más ricas y otras con necesidades mucho mayores. Para garantizar la convivencia y el desarrollo, es fundamental establecer un sistema que tienda al equilibrio. Esto implica, en primer lugar, diseñar criterios objetivos que reflejen las verdaderas necesidades de cada jurisdicción. Por ejemplo, la provincia de Buenos Aires, con su vasto conurbano, siempre ha estado en desventaja en términos de aportes. Además, cuando una provincia recibe refuerzos financieros para alcanzar niveles similares a las más desarrolladas, debería ser obligatorio que esos fondos se destinen a inversión productiva y no exclusivamente a empleo público, salvo que éste sea también una forma de inversión. Menos aún deberían usarse para financiar jubilaciones desmesuradas, como ha ocurrido en algunas provincias. Es imprescindible establecer reglas claras y transparentes para la asignación y uso de estos recursos. Para ello, considero indispensable la creación de un mecanismo de auditoría basado en la Auditoría General de la Nación, pero con participación activa de las provincias. Esto garantizaría un control efectivo del destino de los fondos, evitando que todo quede en meras declaraciones sin efecto práctico. 

¿Y esto colaboraría con la seguridad jurídica? 

Sí, de maneras diversas. Algunas son más directas y otras más indirectas, pero si pudiéramos diseñar un sistema bien estructurado y satisfactorio, tendríamos muchos menos problemas en el ámbito del derecho tributario. Este es un campo que, aunque a veces no interesa demasiado al ciudadano común, resulta crucial para el inversor. Cuando se trata de una inversión productiva -distinta de la compra de títulos de deuda pública- aparecen de forma inevitable dos cuestiones fundamentales: el derecho tributario y el derecho laboral. No hay escapatoria. Si no se ofrecen garantías de estabilidad en estas áreas, la inversión se vuelve complicada. Esto nos remite al viejo problema planteado por Shakespeare en “El Mercader de Venecia”. Vale aclarar que el mercader no era Shylock, sino el veneciano. Shylock advierte al Tribunal Veneciano que, si no se respeta la ley de Venecia, el capital se irá. Esta lección, tan antigua como el comercio mismo, sigue siendo vigente y es algo que podemos aprender de mentes sabias como la de Shakespeare. 

¿Qué importancia tienen los tratados internacionales? 

En épocas pasadas, y esto está vinculado con Alberdi, aunque no exclusivamente con él, existía un gran interés en suscribir tratados internacionales. ¿Por qué? Para ganar credibilidad, para que se nos exigiera cumplir reglas claras y, en consecuencia, comportarnos adecuadamente. Esto sigue siendo necesario hoy en día, lo que reafirma la conveniencia de contar con buenos tratados y, sobre todo, cumplirlos. Sin embargo, surge un problema: el mundo se está integrando y resulta cada vez más difícil eludir esta realidad. Esto ha generado un fenómeno global en el que las constituciones empiezan a otorgar a los tratados un estatus superior al de las leyes. En Argentina, aunque desde sus orígenes la Constitución contempló los tratados, la reforma de 1994 les otorgó un lugar preponderante. Se establecieron varias gradaciones, incluyendo la posibilidad de delegar soberanía en ciertas organizaciones internacionales bajo condiciones específicas. Este avance demuestra que ya se estaba pensando en una integración mayor. Si no aceptamos la necesidad de aplicar los tratados internacionales, estamos quedándonos fuera del sistema global, perdiendo oportunidades. Para ilustrar esto, quiero hacer una reflexión. Escuché recientemente a un destacado camarista argentino mencionar que la Corte debería tener nueve miembros especializados: un penalista, un civilista, entre otros. Sin embargo, en la Corte no se trabaja con esa lógica, o no debería ser así, y en todo caso es un punto debatible. Lo que realmente importa es otra cosa: no pensamos en lo que debe aplicarse en la práctica. Por ejemplo, no se considera indispensable incluir un experto en derecho internacional en la Corte, algo que claramente es necesario. Tampoco se presta suficiente atención a la necesidad de expertos en derecho constitucional, que constituye la mayor parte del trabajo de la Corte. Además, los tribunales de este nivel aplican una gran cantidad de sabiduría ética. ¿Dónde se encuentra esta sabiduría? En nuestra sociedad, está representada en diversas corrientes religiosas, muchas de las cuales son minoritarias. Aunque Argentina es un país integrado en muchos aspectos, las minorías siguen siendo desatendidas. Un ejemplo ilustrativo es el fallo de la Corte Suprema de los Estados Unidos que buscó integrar a los afrodescendientes en las escuelas públicas. Se redactó una sentencia prudente pero unánime, lo que envió un mensaje claro: cualquier segregacionista sabía que no estaba alineado con los valores de su sociedad. Esto demuestra que las Cortes no sólo resuelven conflictos legales, sino que también construyen consensos sociales. 

Pasaron 30 años desde la reforma de la Constitución, ¿cuál es tu balance? 

En mi opinión, el espíritu de grandeza y los grandes acuerdos que presidieron esa reforma se han ido diluyendo con el tiempo. Eso no significa que todo esté perdido, al contrario, quedaron muchas cosas valiosas. Sin embargo, sería útil retomar esas perspectivas de grandeza. Estas surgen cuando se toma distancia entre lo acordado y su ejecución, porque enfocarse únicamente en intereses inmediatos no suele ser una buena guía. El sistema introdujo cambios significativos, como algunas ideas sobre coparticipación que nunca se implementaron. También está la figura del Jefe de Gabinete, que podría haber solucionado conflictos graves de manera menos traumática. Sin embargo, no se utilizó porque no encajaba en nuestra concepción política, posiblemente porque fue percibida como una propuesta de un presidente con apoyo minoritario. Por otro lado, hay aspectos antifederales que hemos aceptado sin discusión, como la elección directa del Presidente. En la práctica, esto significa que la elección está determinada casi exclusivamente por el Gran Buenos Aires, lo cual no es muy federal. A pesar de esto, el sistema ha funcionado sin mayores conflictos, y algo positivo es que hemos adoptado plenamente el principio de “one man, one vote”. En cuanto a la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, es fundamental evitar que el ganador de una elección nacional controle también un presupuesto local para cuya gestión no fue elegido. Esta mezcla de finanzas entre la Nación y la Ciudad genera incertidumbre: no sabemos si debemos dinero, si nos lo deben o cuánto nos corresponde. Resolver esto requeriría implementar la Ley de Coparticipación, un tema crucial para garantizar la convivencia basada en cuentas claras. No es que nadie sea consciente de este problema, pero hemos bajado los brazos creyendo que no es posible solucionarlo. Esto es preocupante. La figura del Jefe de Gabinete y la Ley de Coparticipación son herramientas valiosas que no hemos sabido aprovechar. Hace poco, otorgaron el Premio Nobel a Daron Acemoglu, autor de “Por qué fracasan los países”. En uno de sus capítulos analiza el corralito de la era de Fernando de la Rúa y menciona cómo los sucesivos presidentes argentinos -civiles y militares, elegidos o no- intentaron tener una Corte adicta. Acemoglu identifica esto como un factor clave en la decadencia argentina. Si un trabajo así recibe un Nobel, deberíamos prestarle atención. 

¿Cómo es lo de la Corte adicta?

Este concepto se remonta a ejemplos como el de la Corte del New Deal, durante la presidencia de Franklin Roosevelt. A pesar de su abrumadora mayoría de votos, Roosevelt enfrentó frenos por parte de la Corte, que declaró inconstitucionales algunas de sus leyes económicas. En respuesta, intentó aumentar el número de jueces para diluir la mayoría contraria. Aunque finalmente algunas vacantes equilibraron la situación, y otros cambiaron de opinión, el sistema norteamericano puso límites claros. Este episodio subraya que incluso en gobiernos exitosos, la independencia de los poderes debe ser respetada. Ellos cuidaron el sistema, nosotros no hacemos lo mismo y generamos una serie de problemas. La única ocasión en que hubo algún reequilibrio fue a raíz de la reforma constitucional. Jorge Yoma lo mencionó recientemente en un panel organizado por el ministro de Justicia de la Ciudad, Gabino Tapia. Expresó que sentía que le habían quitado muchas cosas, pero que, al repensarlo, entendió que esas modificaciones fueron beneficiosas, incluso a cambio de la reelección. Una de esas medidas, aunque no estaba formalmente en juego en la Constitución pero sí en los hechos, fue la modificación de la composición de la Corte. Este es el único caso en el que se puede decir que se buscó restablecer un equilibrio. Hoy en día es más difícil inclinar la Corte hacia un lado, ya que una de las reglas constitucionales establece que, en lugar de requerir una mayoría simple del Senado, se necesitan dos tercios. Por eso estamos discutiendo las candidaturas. Sin embargo, el problema no son estas candidaturas en sí, sino el estilo de los cambios bruscos. Tampoco es el número de jueces; al contrario, considero que nueve es mejor que el número actual. Lo que no es adecuado es que el cambio sea repentino. Algún autor mencionó que, para resolver esta cuestión, se podría llevar el número de integrantes a nueve, pero permitiendo que el Presidente actual nombre sólo a dos, dejando otros dos para el próximo gobierno. Es una propuesta razonable que merece reflexión. El número nueve tiene algo de “mágico”: pasar de cinco a siete o de siete a nueve resulta fácil de justificar, pero ir de nueve a diez o a once ya rompe con esa lógica y se complica. Este número podría ayudar a que la Corte represente el pensamiento jurídico de toda la sociedad, incluso sin ser proporcional. 

Cambiando de tema, ¿qué opinás sobre la gestión de Gabino Tapia?

Puedo señalar que enfrenta serias dificultades, que no derivan tanto de la gestión anterior, sino de cómo hemos manejado nuestras propias limitaciones, especialmente las territoriales. El territorio de la Ciudad de Buenos Aires es pequeño en relación con su población. Por ejemplo, gestionar cárceles propias en este espacio reducido resulta extremadamente complicado y administrarlas fuera de la jurisdicción agrega desafíos adicionales. Además, se está trabajando en la recuperación de funciones judiciales que nos han sido confiscadas bajo el argumento del interés federal. Según la Constitución, la Ciudad tiene facultades jurisdiccionales y legislativas propias, salvo que el Congreso las reserve como de interés federal. Sin embargo, el Congreso se ha apropiado de casi toda la justicia, devolviendo ciertas competencias de manera lenta y fragmentada. Un ejemplo insólito es que se transfirió el control de la policía, ya que aparentemente no tiene interés federal, pero temas como los daños en medianeras, la tenencia de hijos o los divorcios sí lo tienen. Estas incoherencias son difíciles de justificar. Si esto fuera parte de un programa humorístico, podría considerarse ingenioso, pero como realidad, resulta preocupante. En cuanto al diseño de políticas públicas, la Ciudad tiene la capacidad de llevarlas a cabo, aunque condicionada por el “apetito federal”. Un ejemplo claro es el transporte: aunque ahora controla las líneas que comienzan y terminan en la Ciudad, no todas están bajo su dominio. Deberíamos poder establecer líneas comunes con la provincia de Buenos Aires sin necesidad de intervención nacional. Esta superposición de competencias genera confusión y decisiones equivocadas. Para solucionarlo, es fundamental cumplir con la Constitución y priorizar la reforma de la coparticipación, que está estrechamente vinculada a la autonomía de la Ciudad. Una coparticipación equitativa permitiría resolver gran parte de los problemas de forma casi automática. La Ciudad de Buenos Aires tiene un producto per cápita muy elevado, hasta siete veces superior al de las regiones más pobres del país. Estas disparidades son insostenibles en un sistema federal. En la Unión Europea, los países más ricos, como Alemania, apoyan a los más pobres, como Portugal o Grecia, porque entienden que esto es necesario para mantener la unión. En Argentina, deberíamos adoptar un enfoque similar. El esfuerzo de redistribución debe tener un propósito claro. No se trata de entregar subsidios para “entretener”, sino de invertir en iniciativas que promuevan el progreso mutuo. Aunque esta problemática preocupa a muchos, resolverla es complejo, especialmente cuando las prioridades inmediatas, como la financiación del presupuesto, terminan marcando las decisiones.

¿Las Cortes Supremas de cada provincia se unen, se integran entre sí? 

Sí, en una organización llamada JUFEJUS, que tuve el honor de presidir hace algunos años y experimenté algo que, para mí, fue casi una sorpresa. Siempre he sentido que ser porteño no suele ser muy popular, y menos aún cuando nuestra justicia tiene competencias más limitadas en comparación con otras provincias. Sin embargo, al profundizar en el tema, me di cuenta de que el volumen de casos de nuestra justicia es inmenso en comparación con el de muchas provincias. Esto se debe a que, en estas, el menor número de habitantes también genera un menor número de conflictos. Cuando hablo del volumen de la justicia, no me refiero a las personas que ocupan cargos, sino al número e importancia de los conflictos que deben resolverse. Por ejemplo, las contravenciones representan un universo enorme, al igual que delitos como la tenencia de armas. Además, muchos de estos conflictos no sólo involucran a habitantes de la Ciudad, sino también a personas que vienen de otras jurisdicciones atraídas por la actividad que ésta genera. Esto eleva significativamente la cantidad de causas penales, aunque muchas sean menores, y hace que el aparato judicial de la Ciudad sea uno de los más grandes del país en términos administrativos. Si excluimos el nivel federal, probablemente sólo Santa Fe, Córdoba, Capital Federal y la provincia de Buenos Aires alcancen esta magnitud. Cada provincia, por supuesto, tiene sus características particulares. 

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