A 30 años de su sanción, la ley que delimitó la autonomía porteña sigue marcando el ritmo del traspaso de competencias entre Nación y Ciudad. Seguridad, justicia, puerto y registros revelan una paradoja: la norma perdió su rigidez original, pero continúa ordenando la negociación política.
En la mira política desde su sanción, la Ley Cafiero, que delimita los parámetros para la administración de la autonomía de la ciudad de Buenos Aires, vive a la sombra de las tensiones políticas. Si bien es cierto que la Ley Cafiero nunca ocupó el lugar simpático del nuevo régimen institucional que prometió la reforma de 1994, también es verdad que el artículo 129 de la Constitución, respaldado por un amplio consenso de todas las fuerzas políticas, abrió la puerta para que la ciudad de Buenos Aires tuviera un gobierno autónomo, facultades propias de legislación y jurisdicción, y un Jefe de Gobierno elegido por el voto popular.
El nacimiento de una disputa
Más allá de la discusión dentro de la Convención Constituyente y de la aprobación del articulado que otorgaba autonomía a la Ciudad, casi de inmediato el Congreso estableció un marco, una cerca y una advertencia: mientras la ciudad de Buenos Aires fungiera como Capital Federal, una norma debería garantizar los intereses del Estado nacional. El proceso resultó rápido. La norma que encorseta la emancipación porteña llegó en noviembre de 1995. Ese mes el Congreso la sancionó como Ley 24.588, la cual el sistema político y los medios de comunicación bautizaron con el apellido de su autor, Antonio Cafiero. Desde entonces, el nombre quedó asociado a una discusión que Argentina nunca terminó de resolver del todo: cuánto poder ejerce de verdad la Ciudad sobre su propio territorio y cuánto poder conserva la Nación por el sólo hecho de que allí funcionan la Casa Rosada, el Congreso, la Corte y el resto del aparato federal.
El corsé legislativo
El minucioso repaso por el derrotero de la autonomía sirve para mensurar que la norma nació para administrar la autonomía y el conflicto que se germinó a partir de ese punto. En términos concretos: la Ley Cafiero no nació para anular la autonomía porteña; nació para administrarla, encauzarla y, sobre todo, limitarla en nombre de los “intereses del Estado nacional”. Esa configuración, demarcada siempre por la tensión política, la tensión electoral y la discusión por el federalismo, terminó por ser el condicionante estructural de un texto con definiciones, en cuanto a los intereses nacionales que intentaba tutelar, más amplias de lo que muchos constitucionalistas, legisladores porteños y funcionarios locales consideraron razonable ya en aquel entonces.
En los hechos, la norma dejó en manos nacionales piezas decisivas del poder estatal dentro del territorio porteño. La justicia ordinaria siguió en la órbita nacional. La seguridad quedó atada durante años a un esquema que impedía una policía propia con autonomía real. El puerto continuó en manos federales. Asimismo, organismos clave para la vida civil y comercial, como la Inspección General de Justicia y el Registro de la Propiedad Inmueble, tampoco migraron a la Ciudad. La autonomía avanzó, es verdad. Pero el freno de mano había sido activado desde la Casa Rosada y el Congreso.
Sin embargo, más allá de los obstáculos, el paso del tiempo y los acuerdos políticos diseñaron la autonomía posible. En ese marco, analizar la Ley Cafiero como una reliquia enquistada en los libros que narran la historia reciente parece una mirada por lo menos superficial.
El detalle del camino recorrido hasta ahora marca un rumbo indiscutible que termina por dibujar en el horizonte el contorno de una norma todavía vigente, pero cada vez menos capaz de ordenar sola la realidad. La política, los convenios de transferencia, las leyes posteriores y la jurisprudencia de la Corte le quitaron rigidez en algunas materias, pero solidificaron su peso en otras.
Por caso, la seguridad ya no funciona bajo la lógica original; la justicia, en parte; el puerto, sin cambio. En el medio aparecen zonas menos glamorosas, pero igual de relevantes, donde la Nación conserva organismos y registros que cualquier provincia administraría por sí misma. Así las cosas, decir que la ley es letra muerta significa faltar a la verdad; no admitir que mutó constituiría una necedad. El texto original dejó de funcionar como una barrera absoluta. La estructura devino en un marco que todavía condiciona la negociación entre Nación y Ciudad y que marca el ritmo, siempre irregular, del traspaso pendiente.
El corazón político de los acuerdos
El texto original ya mostraba con claridad esa vocación de tutela. El artículo 1 fijó la premisa general: la ley garantiza los intereses del Estado nacional en la ciudad de Buenos Aires mientras continúe con su estatus de Capital de la República, para asegurar el pleno ejercicio de los poderes atribuidos a las autoridades del Gobierno de la Nación. El artículo 2 reforzó ese diseño y dispuso que la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al gobierno autónomo de la Ciudad. Más abajo, la norma detalló los instrumentos concretos de esa reserva.
El artículo 6, el que cambió todo, dispuso que el Estado nacional y la Ciudad celebrarán convenios relativos a la transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes. Esa cláusula parece técnica, pero en realidad contiene el corazón político del problema. La ley no diseñó un traspaso automático; diseñó un sistema de acuerdos. Es decir: dejó la autonomía real en manos de la negociación política. En ese marco, el espíritu del legislador hizo primar el juego de mayorías y minorías que impone la democracia por sobre el andamiaje jurídico. El resultado está a la vista.
Más allá de la posibilidad de ver en ese concepto una debilidad, un sector de la política entiende todavía que ahí reside la fortaleza de la norma. Es decir, que el vigor de la norma parece estar anclado en que la transición que imaginó nunca concluyó. El artículo 15, de hecho, creó en el Congreso una Comisión Bicameral “Ciudad de Buenos Aires” con la misión de supervisar la coordinación entre el Poder Ejecutivo nacional y el Gobierno porteño, e informar sobre la marcha de ese proceso. La sola existencia de esa comisión refleja la lógica de la ley: la Nación no concibió la autonomía porteña como un acto cerrado, sino como un itinerario controlado desde el Congreso y el Poder Ejecutivo. Tres décadas después, esa idea todavía ordena el debate y el devenir parlamentario.
Está a la vista. Cada traspaso relevante exige acuerdo político, diseño institucional, presupuesto, personal, bienes y aprobación legislativa. En un país que suele trabarse incluso en asuntos menos sensibles, este mecanismo explica buena parte de la demora.
El largo camino hacia la policía porteña
La cuestión de la seguridad muestra como pocas áreas el modo en que la ley perdió parte de su potencia original. En su versión inicial, el artículo 7 mantuvo a la Policía Federal como fuerza de seguridad en la Ciudad, al tiempo que el artículo 8 bloqueó la creación de organismos locales de seguridad sin autorización del Congreso. Esa arquitectura colocó a la Ciudad en una posición extraña: poseía autonomía política, pero no controlaba plenamente la herramienta básica del monopolio estatal de la fuerza sobre su territorio. Durante años, ese punto resumió la crítica más repetida contra la ley. La Ciudad podía legislar y administrar, pero se hacía cargo de su propia seguridad. Ese límite no afectaba sólo la simbología del poder; también impactaba en la capacidad de diseñar políticas integrales de prevención, investigación y despliegue operativo.
El paso del tiempo y el cambio del mapa político hicieron efecto sobre la norma. 12 años después de su sanción la política erosionó ese cerrojo. En 2007, el Congreso sancionó la Ley 26.288, que sustituyó el artículo 7 de la Ley 24.588. La modificación reconoció competencia propia a la Ciudad en materia de seguridad y abrió una etapa nueva. La propia Dirección de Información Parlamentaria de Diputados resumió el efecto de esa reforma con una frase que todavía sirve: la ley de 2007 no produjo una modificación sustancial del contenido general de la Ley Cafiero, pero sí removió una pieza sensible del esquema originario. A partir de allí, la discusión dejó de girar alrededor de la posibilidad abstracta de una policía local y se concentró en los tiempos, alcances y costos concretos del traspaso.
El año 2007 representó un quiebre sin vuelta atrás. El proceso resultó lento, tedioso y mutó en disputa electoral y de campaña. Pero la suerte estaba echada. Ese giro político encontró su capítulo decisivo varios años después. Los primeros días de 2016, el 5 de enero para ser más precisos, el Estado nacional y la Ciudad firmaron un convenio de transferencia progresiva de facultades y funciones de seguridad en todas las materias no federales ejercidas en la Ciudad. El Congreso otorgó el visto bueno. Luego, distintos decretos reorganizaron la Policía Federal sobre la base de ese nuevo mapa. El Decreto 383/2025 lo recordó de manera explícita: el acuerdo de 2016 dispuso el traspaso gradual de las competencias y del personal pertinente de la Policía Federal a la Ciudad. La firma de ese decreto también dio por modificada de forma definitiva la operatividad de la Ley Cafiero. El molde sobre el que se había maquetado la ley ya estaba roto. Lo que había nacido en el 95 se había modificado de manera profunda.
Los mil capítulos del traspaso de la Justicia
En ese marco, la Ciudad hoy cuenta con la Policía de la Ciudad y ejerce, en los hechos, la seguridad ordinaria local. La Nación conserva las competencias federales, pero ya no monopoliza la seguridad urbana.
En ese marco, la tensión sigue, los cuestionamientos aparecen y las dudas sobre la vigencia de aquella ley de 1995 despiertan en más de un legislador el deseo impulsar su derogación, Sin embargo, el camino recorrido hasta ahora no termina por consumar la derogación total de la norma. El análisis extendido en buena parte de los letrados que pululan por los pasillos del Congreso coincide en señalar que la norma mutó, que ya no opera como un bloqueo explícito, sino que pasó a funcionar como la base jurídica sobre la que se montaron convenios de transferencia que, en los hechos, la vaciaron parcialmente pero no la dejaron sin efecto.
Lo cierto es que, más allá de la discusión, la ley sigue vigente y cambió la distribución real del poder. En otras palabras, la autonomía porteña en seguridad no avanzó porque la Ley Cafiero desapareció, sino porque la Nación y la Ciudad utilizaron la propia lógica convencional prevista en el artículo 6 para desarmar una porción relevante de sus efectos más restrictivos. Así las cosas, esa sola salvedad, desarrollada a raíz del análisis del ejercicio de la política y del espíritu del legislador, ayuda a entender que cuando se habla del “fin” de la Ley Cafiero, en rigor se habla del desgaste práctico de su versión original, no de su eliminación formal del ordenamiento.
En otro orden de cosas, la justicia ofrece el cuadro opuesto. Ahí la ley mantiene todavía un peso estructural. El artículo 8 dispuso que la justicia nacional ordinaria de la ciudad de Buenos Aires debía mantener su jurisdicción y competencia actuales, y continuar a cargo del Poder Judicial de la Nación; mientras tanto, la Ciudad sólo ejercería facultades propias de jurisdicción en materia contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaria locales. Esa cláusula ordenó durante años la vida judicial porteña con una anomalía que todos describen, pero que el sistema nunca termina de resolver: en el territorio de la Ciudad conviven un Poder Judicial local y fueros nacionales con competencia ordinaria que aplican derecho común en materias que, en cualquier provincia, tramitan ante jueces provinciales. Esa rareza explica buena parte del litigio institucional que la Corte viene abordando desde hace una década.
En este caso, la política también intentó hacer lo suyo, quizá con menos suerte. Pero lo cierto es que la clase dirigente intentó mover ese andamiaje de manera gradual, sobre todo en el terreno penal. En 2003 el Congreso aprobó un convenio de transferencia progresiva de competencias penales a la Ciudad mediante la Ley 25.752. En 2008 volvió a hacerlo con la Ley 26.357. En 2011 sancionó la Ley 26.702, que transfirió competencias para investigar y juzgar delitos y contravenciones cometidos en la Ciudad que figuran en su anexo y, además, asignó a la Justicia porteña los nuevos delitos de competencia penal ordinaria que las leyes nacionales crearan en el futuro, salvo disposición expresa en contrario. La Legislatura porteña aceptó esa transferencia mediante la Ley 5.935 en 2017. El mensaje político de esa secuencia resulta nítido: el Congreso y la Ciudad avanzaron por capas. A esa altura, en el saldo aún quedaban sin tocar los fueros civil, comercial y laboral.
La historia reciente muestra que la Corte Suprema empujó ese proceso con mucha más decisión que la dirigencia política. En los fallos “Corrales”, “Nisman”, “José Mármol” y “Bazán”, el tribunal sostuvo una idea que ya atraviesa la discusión como doctrina consolidada: el carácter nacional de los tribunales ordinarios con asiento en la Ciudad resulta meramente transitorio. La Resolución 179/2025 del Ministerio de Justicia resume ese hilo jurisprudencial con precisión y menciona esos precedentes como parte de una misma línea. “Bazán”, además, introdujo una crítica política de fondo: la Corte habló de “inmovilismo” frente al retraso en la transferencia y calificó esa demora como un desajuste institucional grave. La Corte, en suma, no solo interpretó normas; también empujó a los otros poderes a salir de una transición que se volvió casi permanente.
La batalla por el fuero laboral
En diciembre de 2024 la Legislatura porteña sancionó la Ley 6.789 y diseñó el Fuero del Trabajo de la Ciudad. Luego el Consejo de la Magistratura local puso en marcha concursos para cubrir cargos. Pero la Justicia contencioso-administrativa federal suspendió preventivamente la aplicación de esas leyes y exigió que la Nación y la Ciudad concreten primero los acuerdos institucionales que reclama la Ley 24.588 y la cláusula transitoria decimotercera de la Constitución porteña.
La respuesta del Poder Ejecutivo nacional llegó el 9 de febrero de 2026. Ese día, el presidente firmó el Decreto 95/2026 y delegó en el Jefe de Gabinete la facultad de suscribir un acuerdo de transferencia de competencias relativas a la función judicial en materia laboral del ámbito nacional a la Ciudad. El decreto, además, dejó en claro que ese eventual convenio deberá pasar luego por el Congreso para su tratamiento y ratificación. Un día más tarde, la Ciudad y la Nación firmaban el acuerdo.
El sprint final sobre la justicia laboral llegó en las últimas sesiones extraordinarias. En ese marco, la ley de modernización laboral incorporó el traspaso del fuero laboral en su articulado. El texto impulsado por el Gobierno de Javier Milei que resultó sancionado por el Congreso aprobó el acuerdo de transferencia para que, una vez que el Fuero del Trabajo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires esté efectivamente constituido y operativo, las nuevas causas ordinarias laborales en la Ciudad dejen de ingresar a la Justicia Nacional del Trabajo y pasen al fuero laboral local porteño. Las causas ya iniciadas antes de esa puesta en funcionamiento seguirán en la Justicia Nacional del Trabajo hasta la sentencia definitiva, aunque la ejecución quedará a cargo del nuevo fuero local. Al cierre de esta nota, la norma se encuentra recurrida en la justicia por la CGT, que acusa la inconstitucionalidad del texto.
En ese sentido, la ley conserva hoy una operatividad muy concreta. No rige con el vigor que lo hacía en 1995, pero sigue fijando el procedimiento para salir de su propio laberinto. Esa paradoja explica su supervivencia. Cada vez que la Nación y la Ciudad discuten sobre la justicia ordinaria, el presupuesto, el personal, las sedes, los archivos, los magistrados o las estructuras administrativas, el artículo 6 reaparece como llave. No alcanza con la voluntad de la Ciudad; no alcanza con una ley local; no alcanza siquiera con el aval jurisprudencial de la Corte. El sistema todavía pide convenio, ratificación y coordinación federal. La Ley Cafiero, entonces, ya no define tanto el contenido final de la autonomía como las condiciones de su implementación. Y en ese terreno sigue plenamente viva.
Los olvidados de la autonomía: Puerto, IGJ y Propiedad Inmueble
El puerto ofrece otro ejemplo de vigencia robusta. La Constitución porteña proclamó desde el inicio una pretensión fuerte sobre el dominio de su territorio y de los bienes de uso público ubicados en él. Pero la gestión portuaria siguió y sigue en manos nacionales. En 2025 el Gobierno nacional creó la Agencia Nacional de Puertos y Navegación. El sitio oficial del organismo no deja margen para la duda: se presenta como la autoridad portuaria nacional, encargada de elaborar, ejecutar y evaluar políticas y planes para puertos, vías navegables, transporte fluvial y marítimo y nodos logísticos. A comienzos de marzo de 2026, además, el Boletín Oficial publicó una resolución de esa agencia sobre el sistema portuario. En esa materia, por lo tanto, la autonomía porteña no desplazó a la Nación. La Ley Cafiero sigue dialogando con una realidad institucional donde el puerto continúa bajo comando federal.
Algo parecido ocurre en áreas que suelen quedar fuera del radar público, aunque tocan de lleno la vida económica de la Ciudad. La Inspección General de Justicia sigue bajo la órbita del Ministerio de Justicia de la Nación y mantiene a su cargo la inscripción y fiscalización de sociedades comerciales y entidades civiles con domicilio legal en la Ciudad. El Registro de la Propiedad Inmueble de la Capital Federal también continúa como organismo nacional. El texto sancionado de la Ley 24.588 dejó esos organismos en jurisdicción del Estado nacional, y la práctica institucional actual confirma que ese esquema permanece en pie. No se trata de detalles administrativos menores. En una provincia, la registración inmobiliaria y buena parte del control societario integran el universo de las potestades locales o provinciales. En Buenos Aires, en cambio, ese paquete todavía responde en buena medida a la Nación. Ahí la Ley Cafiero conserva un alcance material menos espectacular que la seguridad o la justicia, pero igual de contundente sobre los límites concretos de la autonomía.
Así las cosas, la llave continúa en manos de la política. Con candados ya abiertos y con la negociación y el acuerdo como regla rectora, los avances tardan, pero llegan. El traspaso del fuero laboral a la Ciudad, como último antecedente, sirve para dejar en claro que esa frase que suele retumbar en espacios de poder que asegura que “la Ley Cafiero ya no existe” no refleja la realidad. Está claro, la ley existe. Sigue vigente. Nadie la derogó. Y en ese marco sigue marcando a paso cansino el devenir de la trabajosa autonomía de la ciudad de Buenos Aires.
Al mismo tiempo, está claro que el carácter restrictivo con el que nació la norma, ya no es tal. Así se ve en materia, por ejemplo de seguridad. En materia penal, el Congreso y la Ciudad ejecutaron un traslado progresivo que modificó la práctica judicial. En el plano jurisprudencial, la Corte empujó una lectura cada vez más intensa de la autonomía local. Pero en la justicia ordinaria no penal el traspaso sigue incompleto. En puerto, IGJ y Registro de la Propiedad, la Nación conserva el control. La fotografía correcta, entonces, no habla de desaparición ni de intacta continuidad; habla de vigencia formal, erosión parcial y eficacia desigual según la materia.
También conviene desterrar otra simplificación. La discusión sobre la Ley Cafiero no enfrenta sólo a dos miradas de país, sino que involucra preguntas institucionales más ásperas. ¿Quién paga el traspaso de fueros enteros? ¿Qué ocurre con los magistrados nacionales que ya integran el Poder Judicial de la Nación? ¿Cómo se transfieren edificios, archivos, causas en trámite y personal? ¿Qué tribunal revisa qué decisiones mientras conviven estructuras mixtas? ¿Qué competencias deben seguir en manos nacionales porque se conectan con la condición de Capital Federal? ¿En definitiva, quién paga la cuenta y quiénes asumen los costos políticos?
La resistencia a modificar la ley muchas veces descansó menos en una defensa teórica del centralismo que en la complejidad técnica y presupuestaria de desmontar un aparato judicial y administrativo centenario. Claro que esa complejidad no justifica una transición eterna; solo explica por qué la autonomía porteña no avanzó al ritmo que prometía la letra constitucional.
Si se observa el cuadro con perspectiva parlamentaria y si se lo compara con otras reformas o con la propia Constitución del 94, nada debería sorprender. El camino es conocido, pero es bueno repasarlo. Por ejemplo, la Constitución definió un horizonte ambicioso, el Congreso sancionó una norma de implementación que recortó ese impulso, y luego el sistema pasó tres décadas corrigiendo por retazos lo que no se supo resolver en la redacción original. El Karma de la política, el mandato de las leyes posibles.
La historia dice que en 1995 el Congreso prefirió una ley de garantías para la Nación antes que una ley de plenitud autonómica para la Ciudad. En 2007 tocó seguridad, pero sin reescribir de raíz el esquema. En 2003, 2008 y 2011 avanzó por capas en materia penal. En 2026 todavía negocia la transferencia laboral y el acuerdo entre Ciudad y Nación se revisa en la Justicia en el marco de los cuestionamientos constitucionales a la reforma laboral.
El panorama se pinta solo y mantiene su nitidez: hay una autonomía reconocida en la Constitución, desarrollada parcialmente en la práctica y litigada sin descanso en los tribunales.
El repaso por lo ocurrido en los últimos 30 años despeja algunas dudas. Con los datos a la vista se puede mensurar que la Ley Cafiero conserva aún reservas efectivas de poder nacional en materias todavía no transferida, ordena el procedimiento institucional para cualquier traspaso relevante, y ofrece el argumento normativo que los jueces y la política invocan cuando discuten los límites del avance autonómico. Por lo tanto, si bien la norma carece del carácter restrictivo original da el marco a una transición en disputa.
Así las cosas, la Ley Cafiero ya no actúa como una muralla compacta; actúa como una bisagra vieja que todavía sostiene una puerta a medio abrir. La Ciudad ya empujó esa puerta en seguridad y en parte del fuero penal. La Corte la empuja en la discusión sobre la justicia ordinaria. La Nación todavía la traba en varias zonas sensibles. Y el Congreso conserva, le guste o no, la llave política para ordenar el cierre de una transición que lleva 30 años. Mientras eso no ocurra, la ley seguirá viva.
