domingo, febrero 16, 2025
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Divorcio administrativo: la nueva batalla entre el Gobierno y los abogados

El Gobierno de Javier Milei impulsa un proyecto de ley que propone el divorcio en sede administrativa, sin intervención judicial, en casos de mutuo acuerdo. La iniciativa, que busca reducir costos y tiempos, ha generado una fuerte resistencia entre los Colegios de Abogados, quienes advierten sobre riesgos de desprotección jurídica para los ciudadanos. El Congreso será el que tenga la última palabra. La experiencia internacional y la opinión de legisladores, un adelanto de Quórum del posible desenlace.

El Poder Ejecutivo presentó ante el Congreso de la Nación un proyecto que nuevamente genera tensión con los Colegios de Abogados de todo el país. La iniciativa busca implementar la disolución del vínculo matrimonial en sede administrativa, incorporando esta opción a las causales de divorcio actualmente previstas en el artículo 435 del Código Civil y Comercial de la Nación.

El proyecto, que también lleva las firmas del jefe de Gabinete Guillermo Francos y del ministro de Justicia Mariano Cúneo Libarona, propone agregar una nueva causal al artículo 435 como inciso d), especificando que “el matrimonio se disuelve por divorcio en sede administrativa, equiparado en cuanto a sus efectos con el divorcio declarado judicialmente”.

Asimismo, se plantea modificar el artículo 437 del mismo Código para establecer que “el divorcio se decreta: (…) b) en sede administrativa, exclusivamente a petición conjunta de ambos cónyuges, ante el oficial público encargado del Registro del Estado Civil y Capacidad de las Personas correspondiente al último domicilio conyugal”.

Por último, se promueve la modificación del artículo 51 de la Ley Nº 26.413, para incluir en los libros de matrimonios el registro de “divorcio en sede administrativa”.

Pese a los intentos de consulta, el Ministerio de Justicia no respondió las preguntas de Quórum sobre esta propuesta y, aunque el Ministerio de Desregulación y Transformación del Estado que lidera Federico Sturzenegger mostró mayor disposición, optó por patear la pelota al titular de Justicia, Mariano Cúneo Libarona.

Lo cierto es que en el Mensaje Nº 60/2024 que acompaña el proyecto, se argumenta que la propuesta “pretende cubrir un faltante”, permitiendo a los cónyuges finalizar su vínculo matrimonial “de mutuo acuerdo y ante el oficial público encargado del Registro del Estado Civil y Capacidad de las Personas, mediante un simple trámite administrativo”.

La iniciativa justifica este cambio alegando el ahorro de tiempo y gastos que implica un proceso judicial, explicando que “un divorcio por vía judicial conlleva gastos sustanciales y, durante el proceso, las partes no pueden disponer libremente de algunos de sus bienes”. Concluye que la opción administrativa también aliviaría la carga en el sistema judicial, al reducir la cantidad de casos en trámite.

Abogados, en pie de guerra

La propuesta ha generado una enérgica oposición por parte de los Colegios de Abogados, que consideran que esta reforma desvirtúa la esencia del sistema jurídico y expone a los ciudadanos a una posible desprotección. Uno de los primeros en manifestar su disconformidad fue el titular del Colegio Público de la Abogacía de la Capital Federal, Ricardo Gil Lavedra, quien ya ha tenido varios cruces con el Gobierno nacional cuando ha intentado relegar a los abogados de ciertos trámites, por ejemplo, las sucesiones (ver columna aparte). 

Eduardo Borda.

En el mismo sentido se expresaron académicos y profesionales especializados en Derecho Civil. Al ser consultado por Quórum, Eduardo Borda, abogado especializado en Derecho de familia y sucesiones, manifestó: “La forma en que está planteado el proyecto resulta innecesaria y carece de consistencia jurídica. Digo esto porque los motivos del proyecto aluden a un trámite ‘simplificado’, ‘menos oneroso’ y con ‘mayor libertad’ y eso ya está contemplado en la normativa actual. El denominado divorcio express ya existente en el Código Civil y Comercial, es decir presentado por los cónyuges de común acuerdo, puede demorar desde una semana a un mes para ser dictada la sentencia de divorcio en la Ciudad de Buenos Aires y en varias provincias. Se trata de una cuestión local tanto normativa como de recursos que esta reforma no podrá modificar. Si bien no existe aún un procedimiento del divorcio administrativo en los Registros Civiles de cada jurisdicción, lo cierto es que en infinidad de jurisdicciones provinciales habría que implementar un procedimiento especial cuyo pedido de turno puede llevar más tiempo. Recordemos además que normalmente existen más juzgados que registros civiles en cada localidad. Por lo tanto, la celeridad no es un argumento válido”.

A lo que añadió: “Por otra parte, el motivo de que sería ‘menos oneroso’ dependerá de cada caso, de cada situación matrimonial. Digo esto porque lo más común es que exista un desequilibrio en la relación entre las personas que deciden divorciarse. Es mayor la cantidad de casos de asimetría en el vínculo donde uno tiene más poder o ascendencia sobre el otro, o más experiencia o conocimiento sobre los efectos del divorcio que el otro, es desigual. Con lo cual, la falta de un asesoramiento jurídico puede derivar en graves perjuicios económicos para la parte más vulnerable. En cuanto a la ‘mayor libertad’, resulta extraño que se recurra a esta expresión como un motivo del proyecto toda vez que las personas pueden solicitar ‘libremente’ el divorcio en forma conjunta. No sólo ello, también son libres de pedirlo en forma unilateral aunque esta situación no sea el objeto del proyecto. El artículo 436 del Código es claro al respecto”.

Para Borda la iniciativa también carece de consistencia jurídica porque “está redactada en forma insuficiente, y por lo tanto entra en conflicto con otras normas legales. Sólo modifica dos artículos del Código Civil y Comercial de la Nación, sin considerar las restantes normas del mismo cuerpo normativo, las normas procesales, los acuerdos internacionales, así como las disposiciones de validez de una sentencia administrativa en relación a otros Estados. En definitiva, considero innecesaria la modificación propuesta por el proyecto y a su vez inconsistente jurídicamente, al punto de provocar un menoscabo a los derechos de los ciudadanos más débiles en la relación matrimonial y además incertidumbre en relación a la eficacia de la eventual resolución administrativa de divorcio a nivel local e internacional”.

Más allá de la clara oposición a la propuesta del Gobierno, Borda le atribuye sólo “la indudable intención de desburocratizar los trámites de los ciudadanos que deban concurrir a la Justicia o a la administración pública, simplificárselos”. 

Es más, destacó: “De hecho lo está haciendo en varios organismos o instituciones como es de público conocimiento. Ha hecho una importante modificación en relación al registro de personas jurídicas en CABA, por la resolución 15/2024 de la IGJ, en los Registros Automotores, entre otras acciones. Sin embargo, el rol del abogado resulta esencial a modo de prevención de infinidad de litigios derivados de las relaciones de familia y por tal motivo considero errado el proyecto si el Gobierno considera que resultaría menos burocrático, simplificado, menos oneroso para los ciudadanos”.

Mauricio D’Alessandro.

Sin embargo, hay profesionales del Derecho que prefieren quitarle dramatismo al asunto. Un ejemplo es el Dr. Mauricio D’Alessandro, quien sostuvo: “Estoy de acuerdo en el divorcio administrativo y de hecho en el año 2001 tenía un sitio de internet que se llamaba divorcioonline.com.ar, que postulaba ‘te tiene harto, hacé click y divorciarte’. Obviamente, con algunas salvedades. Lo que tiene que ver en la decisión de cuestiones que hacen a los menores o a cuestiones económicas, siempre con participación del abogado. Quizás con algún dictamen previo del letrado que le diga que está en condiciones de separarse sin perjuicio”.

Al preguntarle al abogado si considera que el Gobierno de Milei busca perjudicar a los profesionales, respondió: “A ver, cuando uno se casa va de la mano de la novia al Registro Civil y ahí es que el Gobierno te casa. Es simétrico que cuando vos te quieras separar vayas de la mano de tu ex y te separes. No me parece una intención de perjudicar las incumbencias de los abogados de ninguna manera”.

Ni los primeros ni los últimos

Diversos países han implementado el divorcio administrativo en casos de mutuo acuerdo, sin disputas patrimoniales ni de custodia. Algunos ejemplos son: 

Francia: Desde 2017 se permite el “divorcio por mutuo consentimiento” sin intervención judicial si no hay hijos menores que requieran protección legal especial. El trámite se realiza ante notarios.

Rusia: En casos de mutuo acuerdo y sin hijos menores, el divorcio se realiza ante el Registro Civil (ZAGS), sin intervención judicial.

Noruega: Permite a las parejas divorciarse por sede administrativa mediante una solicitud de mutuo acuerdo, después de un período de separación.

Dinamarca: También permite el divorcio administrativo si ambas partes consienten. Pueden realizarlo en línea y sin necesidad de proceso judicial en muchos casos.

España: Aunque el proceso principal es judicial, en algunos casos se permite el divorcio administrativo en ciertos consulados o registros civiles, dependiendo de las condiciones y del acuerdo entre las partes.

México: Algunos estados mexicanos, como el Estado de México y Ciudad de México, permiten el divorcio administrativo para parejas sin hijos ni bienes en disputa, siempre que exista mutuo acuerdo.

Pero sin ir tan lejos, sólo cruzando el charco, Uruguay ofrece la posibilidad de divorcio administrativo si ambas partes están de acuerdo y no existen bienes en disputa. Ahora bien, las estadísticas específicas y comparables a nivel internacional sobre el divorcio administrativo no son abundantes, ya que la implementación y documentación varían mucho entre países y dependen en gran medida de los sistemas judiciales y administrativos locales.

En Francia desde que se implementó el divorcio administrativo se reportó una reducción en la carga de trabajo de los tribunales civiles. Esto se debió a que muchos casos sin conflictos de custodia o patrimoniales pasaron directamente a notarios, disminuyendo la cantidad de expedientes en el sistema judicial.

En España, donde algunas comunidades autónomas y consulados permiten el divorcio administrativo, se ha observado una tendencia similar en la reducción de casos judiciales cuando las partes tienen mutuo acuerdo, aunque la mayoría de los divorcios aún requieren intervención judicial.

En México, varios estados que ofrecen el divorcio administrativo reportan que las parejas eligen este método por su simplicidad y rapidez. Aunque no hay un estudio nacional comparativo, algunos registros civiles de la Ciudad de México y el Estado de México han documentado que una buena parte de los divorcios entre parejas sin hijos y con mutuo acuerdo se realizan a través de este procedimiento.

Noruega y Dinamarca también han mostrado una preferencia de sus ciudadanos por el divorcio administrativo en casos de mutuo acuerdo, gracias a la simplicidad de la modalidad en línea. Los registros civiles de estos países evidencian un uso consistente de esta opción, aunque no existen estadísticas detalladas publicadas.

En la Unión Europea, un informe de la Comisión Europea sobre la eficiencia judicial mencionó que el divorcio administrativo contribuye a una percepción de mayor eficiencia en los sistemas legales de algunos países como Francia y Países Bajos. Sin embargo, el informe indica que este procedimiento aún es una excepción en el continente y no una norma general.

Un estudio en Rusia mostró un nivel de satisfacción relativamente alto entre los ciudadanos que optaron por el divorcio administrativo en el registro civil, especialmente en ciudades con un alto volumen de divorcios. Este estudio destacó que la rapidez del proceso fue el factor más valorado por las parejas.

La última palabra: el Congreso

Más allá de las experiencias internacionales y de las opiniones de instituciones y juristas, quien debe definir si este proyecto verá la luz es el Congreso de la Nación. Un detalle significativo es que ambas Cámaras están compuestas por un número considerable de abogados, quienes, en líneas generales, prefieren no adelantar opinión sobre la iniciativa.

Al realizar una amplia consulta a senadores y diputados, la balanza se muestra bastante equilibrada. En el Senado, el oficialismo se mantiene sin fisuras y apoya el proyecto, mientras que en la Cámara de Diputados, La Libertad Avanza también respalda la propuesta, aunque sin voceros que la promuevan públicamente.

En el caso de Diputados, la Coalición Cívica ha optado por el silencio, argumentando que no es una prioridad en su agenda parlamentaria. En el PRO, no hay aún una postura definida debido a que «no es un proyecto discutido dentro del bloque». Sin embargo, fuentes legislativas indican que será difícil lograr una posición unánime, ya que el bloque incluye miembros de Abogados en Acción, una agrupación que expresó su oposición al conocerse la iniciativa: “Manifestamos nuestra profunda preocupación ante el proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo, el cual propone la posibilidad de realizar procedimientos de divorcio de forma administrativa, sin intervención de abogados ni control judicial. Esta iniciativa, lejos de simplificar un proceso sensible, pone en riesgo grave los derechos de las personas involucradas, así como la seguridad jurídica que debe regir en un Estado de Derecho”.

Diputada de la UCR Carla Carrizo
Carla Carrizo.

Por su parte, la diputada radical Carla Carrizo, integrante de la Comisión de Legislación General, comentó: “No es una iniciativa única ni inédita. El mismo Gobierno ya la había incorporado en el proyecto original de la ‘Ley Bases’ y existen otros proyectos de otros partidos en el mismo sentido. Es importante que se piense en leyes que simplifiquen la vida a la ciudadanía, y este proyecto tiene ese propósito. Sin embargo, creemos que al proyecto que presentó el Gobierno le faltarían algunos aspectos para generar un consenso adecuado. No es un capricho que el divorcio sea por vía judicial, ya que asegura el correspondiente asesoramiento legal de los cónyuges frente a todos los efectos de un divorcio sobre los/as hijos/as, obligaciones alimentarias o bienes en común, así como el debido control de legalidad del proceso”.

Carrizo agregó: “Hay que resaltar que el matrimonio y, consecuentemente, el divorcio han sido objeto de muchas modificaciones en la legislación argentina, siempre con carácter progresivo, ampliando derechos en sintonía con la flexibilidad de los tiempos y el clima de época. Desde la primera ley de matrimonio en 1889, pasando por la Ley 17.711 de 1968, que permitió el mutuo acuerdo, aunque sólo suponía una separación de bienes y de domicilio, no del vínculo; la Ley 23.515 de divorcio vincular promovida por Raúl Alfonsín y sancionada en 1987; la Ley de Matrimonio Igualitario de 2010 (Ley 26.618); y, finalmente, la sanción del Código Civil y Comercial en 2014, que introdujo el divorcio incausado a petición de un solo cónyuge, se ha avanzado, y el divorcio no es hoy en Argentina un arduo y contencioso trámite burocrático, sino un instituto moderno que reconoce plenamente la autonomía de la voluntad, a la vez que protege derechos. Así es que este proyecto no viene a reescribir la historia de un instituto arcaico y tortuoso; intenta tímidamente hacer más simple alguna complejidad, lo cual no es menor, pero no representa una revolución en el derecho de familia en términos de ampliación de derechos”.

La diputada Carrizo también advirtió que “el proyecto presentado omite aspectos que en los países donde funciona el divorcio administrativo se han resguardado, como que solo procede cuando no hay hijos/as en común ni bienes de la comunidad (la antes llamada ‘sociedad conyugal’), como sucede en México o Perú. Tampoco debemos olvidar que el Código Civil y Comercial de 2014 también contempla la compensación económica, que es la que puede pedir uno de los cónyuges cuando en razón del divorcio se produce un desequilibrio económico manifiesto entre ambos. El artículo 442 establece que la acción para reclamarla caduca a los seis meses de haberse dictado la sentencia de divorcio”.

Por último, la legisladora de la UCR expresó: “Nos preocupa que la falta de asesoramiento jurídico en un divorcio en sede administrativa pueda llevar a abusos por la pérdida de este derecho, lo cual afectaría principalmente a las mujeres, quienes realizan el 76,2% de los trabajos de cuidado no remunerado, según la OIT. Se podría pensar en un esquema como el portugués, que admite el divorcio administrativo con asesoramiento legal. Además, sería útil ampliar el plazo para solicitar compensación económica, dado que ha sido objeto de varias declaraciones de inconstitucionalidad en los tribunales”.

Diputado de UP Rodolfo Tailhade
Rodolfo Tailhade.

En cambio, el diputado Rodolfo Tailhade (Unión por la Patria) expresó: “La misma simpleza en los procedimientos y un menor costo del trámite se pueden alcanzar sin necesidad de relajar los controles de legalidad que garantiza un proceso judicial, con la debida intervención de jueces y abogados”. Como integrante de la Comisión de Justicia y del Consejo de la Magistratura de la Nación, Tailhade añadió: “Es la típica mirada tilinga de los conflictos sociales que caracteriza a Sturzenegger”.

Final abierto

Aunque faltan estadísticas unificadas, los datos disponibles sugieren que el divorcio administrativo agiliza los sistemas judiciales y es bien recibido entre las parejas donde se implementa. No obstante, trasladar un modelo jurídico de un país a otro no siempre es sencillo ni automático.

En este sentido, Borda no titubea: “La elusión de asesoramiento jurídico derivará en infinidad de procesos judiciales futuros, originados en situaciones de abuso y desigualdad entre los cónyuges. Mientras que la vía judicial exige asistencia letrada en cada presentación, el proyecto abre la puerta a la sede administrativa donde esa obligación no existe. Así, los motivos del proyecto se verán opacados por un proceso que, lejos de ser ‘simplificado’ y ‘menos oneroso’, puede resultar en una carga judicial futura”.

Con posiciones divididas y voces críticas que ponen en duda la viabilidad de esta reforma, el destino del proyecto es incierto. En este debate, el Congreso tendrá la respuesta final y su decisión será clave para determinar si el divorcio administrativo encontrará un espacio en el derecho argentino.

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